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地方人大在温岭“民主恳谈”中的成长

何 俊 志[1]

内容摘要：“民主恳谈”与人大制度的日益结合，是浙江温岭的“民主恳谈”活动与其他的行政咨询、参与式预算和公众卷入活动的一个重要的差异之外。对于这一差异，先前的解读大致可以归纳为“恳谈需要人大”和“人大需要恳谈”两种模式。以政治机会结构理论为视角，本文的研究发现，“民主恳谈”与人大制度的结合过程，是一个地方人大在“民主恳谈”活动中的成长过程。地方人大之所以能够在“民主恳谈”中得以成长，主要的原因在于政治机会结构的出现，即制度性通道的敞开、政治联盟的建构和和适当策略的组合。

关键词：政治机会结构、民主恳谈地方人大

一、        问题与文献

无论是作为一种官民对话形式的行政咨询机制，还是作为一种公众直接卷入途径的参与式预算，在国内外的各种实践模式中都并不必然与地方代议机构之间有联系。实际上，在浙江温岭所诞生的“民主恳谈”活动，在其最初的发展阶段上，也基本没有与地方人大之间建立起直接的关系。但是，温岭的“民主恳谈”现象之中的一个极其独特的地方正在于，“民主恳谈”与地方人大之间，已经建立起了一种从无到有和由少到多的联系。在一定程度上，我们甚至可以毫不夸张地认为，“民主恳谈”从一种人大之外活动走向一种被人大所拥抱的机制，正是温岭的“民主恳谈”活动区别于国内外其他类似现象的独特之处。

对于温岭的“民主恳谈”作为一种人大制度之外的活动逐步内化人大之内，并呈现出纵向提升和横向扩展的现象，目前解读主要围绕着两个方面在展开。第一是从“民主恳谈”的角度，描述“民主恳谈”由外到内进入地方人大的历史过程，以及这一进入过程对推动“民主恳谈”深入发展的重要意义。[2]在这种观点看来，“民主恳谈”的这种由外到内的过程，所体现出的，是一种层次上的不断升级、以及作为一种非正式制度到正式制度的演变过程。在这个意义上，我们可以把这种解读简化成是一种“恳谈需要人大”模式。

第二是从地方人大的角度，阐释地方人大引入民主恳谈的内在需求和程序规则，以及二者结合对于“激活”或推动地方人大成长的重要价值。如果详细区分，从人大角度展开的研究又可以区分为两种类型：一些著作强调的的是“民主恳谈”如何激活了人大。[3]另外一些观点则侧重于人大如何在“引入”“民主恳谈”。[4]或者说，在前者那里人大是被激活的对象，后者则看到了地方人大主动的一面。无论两者的差异如何，我们同样可以将其简化是一种“人大需要恳谈”模式。

很明显，“恳谈需要民主”模式有助于我们从整体上了解温岭的“民主恳谈”是如何从一种思想政治工作的新形式，到一种公众定期参与的决策形式，再到地方人大会议内外的各种“恳谈”得以展开的历史进程；“人大需要恳谈”模式则可以帮助我们站在地方人大的角度，理解地方人大的内在需求，以及引入“民主恳谈”机制的具体过程和操作活动。同样明显的是，第一种路径主要是一种发生学的思维，第二种路径则带有较强的功能主义的色彩。在理论层面上，这两种考察途径都还需要进一步深化的问题是：在“民主恳谈”由外到内的发展过程中，地方人大自身起到了什么作用？以及，为什么在某些阶段上没有地方人大的参与、某些阶段上只有部分乡镇人大的参与，某些阶段上则两级人大都参与？

鉴于温岭的地方人大、尤其是温岭市的人大常委会已经在温岭的“民主恳谈”、特别是在人大系统的“民主恳谈”活动中占有越来越重要的地位，我们非常有必要重新考察温岭的两级地方人大、尤其是市级地方人大常委会在这一过程中的主要活动及其所起到的重要作用。或者说，地方人大常委会是如何在特定的背景下介入“民主恳谈”活动，通过哪些联盟和机会把握，从而克服相关的阻力而引导和吸纳“民主恳谈”活动的。在这方面，政治机会结构理论或许将为我们打开另外一扇理解温岭“民主恳谈”独特性的窗户。

二、        政治机会结构理论：从运动理论到改革理论

就其适用范围而言，政治机会结构理论(Political Opportunity Structure Theory)主要是作为一种社会运动理论而出现的。这一理论的主要考察对象，是社会运动中的国家与社会的互动过程。在社会运动研究史上，政治机会结构理论是在反思资源动员理论只注重社会运动内部结构而忽视政体结构和国家行动的基础上发展而来的。[5]简而言之，在回答为什么社会运动会出现时，与资源动员理论主要关注社会运动内部的领导结构和资源分布不同的是，政治机会结构理论的解读是，当政治机会增加，或者说，通过影响人们对成功或失败的期望，始终如一地（但不必是正式革或永久地）为集体行动创造动机的政治环境因素出现时，社会运动就会产生。具体而言，制度性的途径敞开，精英的意见分裂，盟友唾手可得，国家镇压力衰退，挑战者有机会提出他们的要求时，社会运动就会出现。[6]换而言之，用最初创立这一概念框架的彼得·艾辛格（Peter K. Eisinger）的表述，政治体系的开放与土封闭程度，是决定社会抗议活动数量多少的决定性因素。[7]由于政治机会结构理论在考察社会运动的生发过程时结合了政治制度这一新的因素，从而也就看到了原来的资源动员理论所忽视的一些重要侧面，从而在解释社会运动的目标指向、发生方式、出现时段和差异性模式等方面，都提出了一些新颖独到的观点，从而在社会运动研究方面得以大扩展。

政治机会结构理论的出现，曾经被认为是社会运动研究发展史上“激动人心的一个新阶段”。[8]但是，随着这一理论的扩展和深化，一些内在的问题也逐渐暴露。首先是，迄今为目，政治机会和政治机会的结构的概念都还有模糊性。政治机会结构的概念虽然被广泛使用，但是不同的学者所使用的机会结构的概念都不一致，不同的研究者使用的是不同的“机会结构”，从而就出现了一种“政治机会结构像海绵一样吸收了社会运动的各个侧面”，但自身的面貌则越来越不清楚。[9]其次，由于这一概念的过度扩展，导致相当一部分研究都存在着一种结构性的偏差。一些学者在使用这一概念时，明显存在着过度扩展和案例的选择的偏差。[10]鉴于政治机会结构理论所存在的上述问题，一些学者提出，必须要更为谨慎和清晰地使用这一概念。也就是说，在使这一概念之时，必须要明确：是谁的机会结构、是何种机构结构、机会结构是如何在起作用。同时，还必须要注意到，政治机会对动员、组织发展和政策变迁所起的具体作用。[11]

与政治机会结构理论的概念扩展和修正相伴随的另一个现象是，一些学者也开始尝试着将政治机会结构的概念扩展到了社会运动的研究之外，将这一概念应用到了对政治参与、政策变迁和治理变革的研究之中。例如，马西森在考察英联邦国家的文官制度改革时，就已经将政治领导、政府的多数、公众的情绪和选举周期作为政治机会的组成要素，以分析这些要素对文官制度改革所起的推动和阻碍作用。[12]李翰林在考察台湾民间联盟参与1410亿治水预算审查时，就运用政治机会结构理论，分析了行政院、水利机关、立法委员和地方政府作为一个推动治水预算的“利益联盟”是如何形成、结盟和相互合作而导致预算得以顺利通过。[13]另外，在研究澳大利亚的药口政策改革时，休斯（Caitlin Elizabeth Hughs）就分析了药品政策的政治化，为政策研究者和倡导者们实施改革所创造出的政治机会。[14]

在将政治机会结构运用于公共政策和治理改革的研究中，学者们所使用的概念框所包括的主要要素是：既定的制度结构为行动所提供的空间，特定的改革倡议和推动者的联盟如何形成，不同的行动主体的策略差异，政策或改革后果的差异。显然，在这一框架上，政治结构（制度空间与某些政治机会出现的时机）是作为自变量存在，行动主体的策略和后果的差异则作为因变量而存在。当然，在这一过程中，特定改革联盟的形成及其合作方式，则是一个非常重要的中介变量。

三、        制度与背景

根据中国宪法的规定，中国的革命和建设是在中国共产党领导各族人民战胜许多艰难显阻而取得的，中国各族人民将继续在中国共产党的领导下不断完善社会主义各项制度。地方各级人民代表大会是地方国家权力机关，负责保证宪法和法律在本行政区域内的执行，依照法律规定的权限，通过和发布决议，审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划，同时还有权选举和罢免人民政府的组成人员；县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会。同时，《中国共产党章程》规定，党必须按照总揽全局、协调各方的原则，在同级各种组织中发挥领导核心作用。党必须保证国家的立法、司法、行政机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。

根据上述的规定，在县乡两级政权中，县乡党委是同级政权中的领导力量。县委通过在县级人大常委会中设立党组的方式，实现对县级人大常委会的政治领导、组织领导和思想领导。在乡镇一级，党委领导下的乡镇人大没有常设机构，而设立一主席和一至二位副主席。但是，浙江省的人民代表大会在规范乡镇人大主席团的运作方面，一个相当独特的地方是，列举了乡镇人大主席团在闭会期应该负责的工作，而且明确要求乡镇人大主席团要检查本级人民代表大会批准的财政预算的执行情况，并对本行政区域内涉及公共利益的重大问题，向本级人民政府提出意见和建议，或者提请本级人民代表大会审议。在这种意义上，我们似乎可以将乡镇人大的主席团，视为一个“半常设性”的机构。

在上述的制度框架之下，自1999年开始在浙江温岭松门镇开始尝试的“民主恳谈”，最初主要是为完成上级党委要求的思想政治工作的创新形式而出现的。在其最初的发展阶段上，这一活动主要是在乡镇和村一级进行，其动活的主体，也主要是乡镇的党委和政府。在地方官员与记者和学术界互动的过程中“碰撞”出“民主恳谈”这一新的概念之后，中共温岭市委于< prefix = st1 ns = "urn:schemas-microsoft-com:office:smarttags" />2001年6月12日出台了《关于进一步深化“民主恳谈”活动加强思想政治工作推进基层民主政治建设的意见》。正是在这一份文件中，我们发现“人民代表大会”和“人大代表”开始出现在与“民主恳谈”有关的政党文件之中。根据这个文件的规定：举行“恳谈”，要坚持依法办事的原则，严格按照《乡镇人民代表大会主席团组织条例》等有关法律和单程办事，同时，要处理好“民主恳谈”与乡镇人民代表大会的关系。对群众在恳谈会上提出的事关经济社会发展全局的建设性意见，要做好进一步论证工作，并通过有关规定程序，形成乡镇人民代表大会等会议的决议、决定或决策，使“民主恳谈”活动真正体现实效性。[15]虽然在此后一年左右的时间内，我们都没有看到有“民主恳谈”的结果形成为人民代表大会会议决议的现象，但是，中共温岭市委在2002年10月9日出台的《关于进一步深化民主恳谈推进基层民主建设的意见》中仍然强调，开展“民主恳谈”活动，要处理好“民主恳谈”与乡镇人民代表大会的关系。这个文件甚至还进一步提出，乡镇“民主恳谈”议题既可以由党委、政府（办事处）确定，也可由若干名镇人民代表或若干名群众联名提出，由镇人在主席团审核。镇一级的“民主恳谈”，决定的实施和实施结果由镇（街道）人大负责监督。[16]

至此，我们已经从温岭市委的两个文件中，明显地看到了中共温岭市委在推动“民主恳谈”的过程中，对乡镇人民代表大会、乡镇人大主席团和乡镇人大代表的“赋权”过程。显然，正是中共温岭市委的这两份文件，为乡镇一级人大卷入“民主恳谈”活动，提供了初始的机会。

四、        政治机会机结构与温岭两级人大在“民主恳谈”中的成长

显然，正是中共温岭市的两个文件，为地方人大与“民主恳谈”的结合敞开了制度通道。而这一制度通道的敞开，又为相关改革主体的联盟提供了由松散到紧密的合作机会，并为新的主体的进入提供了平台。具体而言，从初始机会的出现，到各种联盟和策略的形成，又经历三个不同的阶段和三种不同的策略。

（一）指导策略：：“民主恳谈”进入人大的相关规范的形成

在现有的资料中，笔者能够查阐到的“民主恳谈”与地方人大间的第一次结合，是乡镇党委、乡镇人大主席团和县级人大常委会之间的偶然性结合。根据松门镇人大主席团提供的资料，松门镇的“民主恳谈”与人大制度相结合的探索始于2003年，正式组织实施是2004年，其主要标志是松门镇人大在十四届人大四次会议上通过了《松门镇民主恳谈的若干规定》。[17]而温峤镇人大的记录则表明，早在2003年，温峤镇人民代表大会第十四届人民代表大会第二次会议就通过了《温峤镇基层合性民主政治建设若干规定》，而这个规定才被认为是温岭市的“民主恳谈”与基层人大制度相结合的第一个规定。[18]

不过，在相关资料中显示的情况而言，温峤镇在2002年11月以“民主恳谈”方式讨论工业园选址问题，可能是目前可见的最初尝试。在这次讨论会上，“民主恳谈”会分两个阶段进行：在第一阶段上，参与讨论的乡镇人大代表与村民共同参与发言；然后由镇领导班子根据相关意见形成初步方案，请求乡镇人大主席团召开会议，以讨论决定方案是否提交人民代表大会讨论。在第二阶段上，则由人大主席团主持会议，由乡镇长报告方案，再由人大代表表决。[19]

无论哪一个具体的乡镇是最初尝试将“民主恳谈”与基层人大制度相结合，也无论是哪一个具体的乡镇正式出台相关规定，有一点是值得肯定的，即温岭市人大常委会在这一阶段上就已经介入了相关的工作。实际上，早在2003年，温岭市人大常委会就已经指导温峤、松门、泽国、新河等镇人大相继出台了关于民主恳谈的规定，把“民主恳谈”作为推进基层民主政治建设的一种重要方式，对其应遵循的基本原则、基本程序和监督保证等以制度的形式确定下来。[20]关于这一点，我们可以从温峤镇的这一规定的起草过程中得到印证。在温峤镇有关领导就人大主席团起草的《关于基层合作性民主政治建设若干规定》就教于市人大常委会主任吴晓球时，正是这位市人大常委会副主任找来了法律专家进行商议后，才正式确定了这份规定的正式文本。[21]

值得注意的是，在这一阶段上，以指导者身份出现的市人大常委会，其所构建出政治联盟，主要是乡镇一级的党政领导和人大主席团。这里的主要原因在于，中共温岭市委的两个文件主要是以乡镇为对象而制定的，“民主恳谈”与人大制度的结合，在这一阶段上还主要发生在乡镇一级。而这种以指导者的身份构建出的联盟的政治产生，就是市人大常委会指导乡镇人大主席团起草有关“民主恳谈”与人民代表大会会议相结合的相关规定，为各种与乡镇人大有关的“恳谈”活动提供制度基础。

（二）推广策略：预算“恳谈”进入人大会议

2005年在新河镇出现的将“民主恳谈”引入预算审查监督过程的试点，虽然并不一定是由市人大常委会主动实践的结果，但是，温岭市人大常委会从多个侧面介入了新河镇人大的实践，则是一个不争的事实。尤其是在2006年新河镇人民代表大会以“民主恳谈”的方式审查预算的过程中，温岭市人大常委会财经工委的领导不但参与了方案的起草工作，而且还出席了以“民主恳谈”的方式审查预算的人民代表大会。更为重要的是，市人大常委会主任张学明在这个会议上还正式提出：以“民主恳谈”的方式审查和修正预算的方案不但要做，而且还要大规模地推广。[22]

新河人大以“民主恳谈”的方式审查和修正预算草案的做法，在媒体上获得的广泛报道，及其在后来所获得的“十大地方公共决策实验”等号，显然为两级人大的进一步合作提供了一定的基础。正是在新河人大的试点之后，市人大常委会决定2008年要在新河、若横、泽国、大溪、滨海五个镇推广，并进而在随后扩大到了松门镇。值得注意的是，泽国、新河和松门三镇不但在规则制定方面是先行者，且而前述的先行的规范也同样为这一阶段上“预算民主恳谈”的进入提供了基础。

在经历了单个镇的试点和初步的推广之后，温岭市人大常委会又于2009年1月不失时机地推出了《关于开展预算初审民主恳谈，加强镇级预算审查监督的指导意见》。这一指导意见的出台，从基本序程方面为各个乡镇人大主团的权力行使提供了规范。至此，以“民主恳谈”的方式进行预算审查的相关规定，已经不仅仅是由各乡镇在自行规范，而是已经纳入了全市的统一框架了。

与前一个阶段不同的是，政治联盟的范围在这一阶段上明显有所扩大。无论是在2005年的新河人大的试点中，还是在后来的推广阶段和相关文件和方案的起草方面，大学教授、人大专家和NGO也构成了政治联盟的成员。联盟的扩大一方面来自于对改革方案的论证需求，同时也有借助专家的论证而提升合法性的需求。另外，联盟的扩大所带来的试点方式的多样化，也为市人大常委会的规则制定和深化改革提供了更多的参考样本。

（三）渐进策略：“预算民主恳谈”从部门到全体的扩展

经过两个阶段的发展，对于市人大常委会而言，改革至少在两个方面已经奠定了较好的基础：一是在改革经验的探索方面，乡镇范围内的大面积试点，已经提供了较为成熟的可参考的样本。二是在改革联盟的建立方面扩大了基础。在当代中国独特的代表构成方面，温岭市级人大代表中的不少成员都是乡镇一级的党委书记、镇长和人大主席，有的市人大同是也是乡镇人大代表。“预算民主恳谈”在乡镇一级的大面积扩展，就在客观上增加了市人大常委会的改革联盟。

即使在这种背景下，市人在常委会仍然采取了一条较为稳妥的渐进策略。在市一级的试点中，市人大常委会首先于2008年选取了市交通局这一政治上较为安全而经济上影响又较为广泛的部门，将其部门预算作为民主恳谈的对象。在巩固了交通部门预算“民主恳谈”之后，2009年2月则不但增加了水利部门的预算，而且还在原有的代表和公众参与“恳谈”的基础之上，以人代会分组专题寓审议的形式，对建设规划局、科技局和计生局的部门预算进行专题审议。[23]

在乡镇和部门两个层次上都进行探索之后，至2010年3月召开市人民代表大会之时，我们看到，在“恳谈”的同时，已经有12个部门的预算在代表团上以专题会议的形式进行审议。至此，温岭市人大的12代表团已经实现了每个代表团都审议一个以上部门预算的局面。

五、        结论

本文尝试从政治机会结构理论的角度，重新解读温岭市的“民主恳谈”活动与人大制度的结合过程。与先前的“恳谈需要人大”和“人在需要恳谈”的两种模式不同的是，本文的研究发现，“民主恳谈”与人大制度的结合过程，是一个地方人大在“民主恳谈”活动中的成长过程。地方人大之所以能够在“民主恳谈”中得以成长，主要的原因在于政治机会结构的出现，即制度性通道的敞开、政治联盟的建构和和适当策略的组合。

对于“民主恳谈”的研究而言，本文的意义在于，从“民主恳谈”与人大制度相结合的角度，将温岭的“民主恳谈”活动与其他类似或相近的活动区别开来，并且通过这种区别而发掘了政治机会对于改革发展所起的重要作用。

对于中国的人大制度的研究而言，本研究的一个尝试性的观点是，对于中国的地方人大而言，地方人大何时会出现成长的状态，以及在什么地方出现呈现出成长的态势，政治机会结构都在其中起着相当重要的作用。