公共预算改革和民主政治改革的良性互动< prefix = o ns = "urn:schemas-microsoft-com:office:office" />

——新河镇参与式预算的探索

内容提要：新河的“参与式预算”主要通过公众参与政府预算编制，人民代表大会审查与修正预算草案、监督预算的执行，使公共财政公平、合理、高效的分配，并以此为平台进一步推动基层人大改革，是公共预算和基层民主政治改革的良性互动。本文从参与式预算产生的动因和主要做法，探讨参与式预算的意义以及存在问题和思考。

关键词：公共预算  民主政治  参与式预算  人大监督

政治是人们围绕特定利益，借助于社会公共权力来规定和实现特定权利的一种社会关系，其两项核心权力是人事权与财政权。在政治生活中，个体的利益是千差万别的，这就需要对个体利益进行整合，使个体借助民主机制表达和实现自己的利益，这就是民主政治。民主政治的本质是个体和权力机关通过民主机制表达和实现个体利益，在此基础上维护和实现公共利益。而公共预算由权力机关审批和制定，权力机关对预算行使控制职能，处于权力机关之外的政治主体通过各种途径对预算施加政治影响，合理的分配公共资源，以实现公共利益。实现共同利益这相同的目的，使公共预算和民主政治统一起来。在新河，公共预算和民主政治相结合就是新河模式的“参与式预算”。

一、参与式预算的动因

（一）财政使用的随意性，导致政府财政赤字，需要制度约束和外部监督。我国现行的公共预算普遍是从1992年开始，经过数次公共预算改革，建立的由财政部门作为“核心预算机构”，来集中支配资源，并在预算执行中对每个部门支出行为施加“外部控制”。其本质是在政府内部建立行政控制，缺少制度约束和外部监督，导致财政资金使用的自由度大，随意挪用、浪费等现象不胜枚举。比如温岭市是经济较发达地区，乡镇财力较好，但由于公共财政缺乏有效约束，政府在财政资金使用上自由度过高，往往在公共建设项目投入过多，各乡镇普遍赤字。新河镇2004年财政赤字高达5800万元。

（二）乡镇人大作用发挥不充分，需要进行改革激活，促使镇人大代表更好地履职。乡镇人大是基层民主政治的重要方面，人大有四项法定的重要职权，选举权、罢免权、重大事项决定权、监督权，长期以来，乡镇的重大公共事务决定权事实上集中在乡镇党委和政府，并不是由乡镇人大做出决定。乡镇人大对政府权力运行的监督，也没有充分到位。特别是对公共预算审查方面，乡镇人大没有进入预算审查的角色，仍然是形式上的审查，同时乡镇人大也缺少预算审查能力。需要探索一种新的方式和机制，以激活乡镇人大，并推动乡镇人大改革。

（三）公共预算缺乏公共性，需要探索公众制度化参与财政资金的理性分配。公共预算的编制执行等整个过程，缺乏公众参与，没有收集公众需求和意愿，难以提供公众切实需要的公众服务，不能体现公共预算的公共性。需要建立一个能让公众参与预算，增加预算透明度，使政府财政资金的分配符合公共利益。

二、参与式预算主要做法

（一）公众与政府对话，协商，参与政府预算编制。在每年人代会召开之前，镇政府组织本镇公民自由、平等参与，并邀请财政预算相关的各界专业人士参加预算编制过程。在操作过程中，将参与者分成经济、社会、城建三个小组，讨论政府编制的预算草案，提出修改意见；然后召集全体参与者与政府咨询、对话、协商，对预算草案提出意见和建议。镇政府根据讨论情况修改预算草案。

（二）公众参与人民代表大会预算草案审查。在人代会期间，人大代表审查、修正、批准政府预算报告时，吸纳公众参与。主要包括以下几个步骤：（1）镇政府向大会作预算草案（包括预算细化方案）报告，并报告公众参与者提出的预算修改建议。（2）人大代表通过两轮的分组与集中审查，对预算草案提出意见和建议，镇政府答复和解释人大代表的询问；（3）召开镇人大主席团会议，镇政府和人大财经小组参加，讨论人大代表就政府预算草案提出的意见和建议，镇政府据此修改预算草案，并向人大提交预算修改方案；（4）人大代表分组讨论、审查镇政府提出的预算修改方案，若仍有不同意见，人大代表五人以上联名提出“预算修正议案”；（5）大会辩论并投票表决“预算修正议案”和预算草案。

（三）公众参与预算执行和监督。在镇人民代表大会闭会期间，镇人大财经小组对镇政府的预算执行情况开展经常性监督；在年中人大主席团组织部分人大代表和自愿参与的公民对半年来政府预算执行情况进行讨论和审查；镇政府若在预算执行过程中提出预算调整案，则需召开人民代表大会进行审查和批准。

三、参与式预算的意义

（一）公共预算参与主体回归。以前，公共预算过程的参与主体，主要是政府官员和人大代表，其中人大代表又是形式化的参与，这与公共预算的公共性相背离。新河参与式预算，将公众吸纳进了预算过程。而且，公众的参与是一种全程参与，在预算过程中的各个环节都发挥了人大代表和普通公众的作用。参与的公众既包括人大代表，自愿参与者，也包括邀请参与的利益相关者。在政府预算编制环节，参与者参加政府组织的多轮分组、集中的反复对话、讨论、协商，提出预算安排的修改意见。在人代会预算审查环节，参与者中的非人大代表可将修改意见和要求以书面或口头形式告诉本选区的人大代表，以影响人大代表审查预算和政府对预算的修改。在监督政府预算执行环节，参与者不仅可以询问执行情况，提出看法，并可以与人大代表一样问责政府。

（二）公共预算的公开透明。公共预算的公开透明主要体现在两个方面。一方面预算草案的公开。与其他预算公开相比，新河的预算草案都会进行细化，是一种能让代表和公众能够看的明白的预算，打下了预算审查的基础。在预算初审前，新河镇政府都会发放预算草案和细化说明给人大代表和公众参与者，供他们审查，并不收回预算材料。在预算审查批准后，在政务公开网站和政务公开栏公开预算。另一方面是审查过程的公开。新河的整个预算审查过程是全开放的，在参与式预算开始前都会张贴公告，有意愿的公众都可以参加讨论、发言，除了不能直接提出建议批评意见和议案外，与人大代表有同等的话语权。

（三）公共预算外部监督机制程序化。新河参与式预算从预算编制、审查批准、执行监督各个环节制定的相应的程序。新河人大通过了参与式预算实施办法，规定了参与式预算操作流程。由镇人大建立财经小组这一常设机构，负责组织预算的审查和预算执行的监督，财经小组成员由人大主席团提名并经当年的人代会表决同意。人大财经小组具有下列职能：财经小组可以随时向镇政府了解财政预算执行情况；对预算执行情况进行监督，每个季度镇政府应向财经小组汇报财政预算执行情况；对预算执行过程中的重大变动、新增预算和其他重大事项，财经小组应及时向人大主席团报告，并由人大主席团召开镇人民代表会议，进行依法审议、表决；财经小组参与下一年的财政预算编制。财经小组的上述职能于本镇2005年的人代会经全体人大代表表决通过并形成决议。在多年的实践中，又探索出了由镇人大代表五人以上联名提出“预算修正议案”来行使预算修正权的简便、可操作的具体程序，并增加人代会辩论环节，对预算修正议案的合理性进行充分酝酿，使代表能做出更理性的判读。 “预算修正议案”经全体人大代表表决通过后，就具有了法律效力，是对政府预算草案的最有力修正，是对政府预算的刚性制约。 

（四）基层人大权力实质化。参与式预算改革，使预算审查由形式上的审查转变为实质性审查，使预算由“软”变“硬”，具有刚性约束力；通过扩大公民参与，使人大代表和社会公众的民意能够约束和制约政府的预算和行政行为；通过增加会期和会议次数、设立人大财经小组、提出和票决预算修正议案、增加人代会辩论环节、代表履职培训等，极大的丰富了人大和代表工作内容，解决了不设常设机构的镇人大履职问题，激活了镇人大和人大代表的作用，改变了人大不作为状态，使镇人大更好地履行法定权力，推动了基层人大的改革。另外，人大代表在参与式预算改革的实践中所体现出的依法、有效的履职，得到了选民的认可和赞许。

（五）政府的公信力和公共事务管理的能力有效提高。政府的公共事务管理能力在很大程度上取决于其预算能力。通过参与式预算，政府能够有效率地将公共资金进行合理配置，使资金安排更加注重轻重缓急，更多地考虑公众利益，更加注重实质性，更加体现了预算的公共职能。同时，政府在参与式预算的实施过程中，与人大代表以及公众参与者坦诚地对话、协商，倾听人大代表和参与者的意见、建议，多次修改、调整预算草案，在预算执行中接受人大代表和社会公众的监督，这样，政府就赢得了人大代表和社会公众的信任和支持，改善了政府的形象，提升了政府的公信力，提高了行政能力，增加了基层政府的执政资源。此外，由于公众的参与，使得政府制定的政策和决策便于落实和实施，降低了行政成本。

（六）基层民主进程的有效推动。参与式预算的实践扩大了公众参与，落实了人大代表和社会其他公众的知情权、参与权、表达权和监督权。各个层面围绕预算进行公开的讨论、审议和协商，为公民自由、广泛、直接、平等地参与社会公共事务决策、管理和监督提供了新的渠道，增强了民意表达和公众在决策过程中的影响力。通过参与式预算这种民主操练，培育了公民精神，使社会公众的民主意识和民主观念不断增强、民主习惯不断形成、行使民主权利的能力不断提高，为良好的民主政治文化的形成奠定的坚实的基础。

五、参与式预算存在的问题和思考

新河镇参与式预算的改革实践走过了五个年头，在取得了一定成功的同时，也存在一系列问题。一是参与者的素质特别是人大代表的素质有待进一步提高；二是后续监督环节尚需进一步加强；三是公众参与的广泛性不够；四是政府预算编制水平及公开化程度仍需进一步提高。要继续深化参与式预算，就要从以下几个方面入手。

（一）进一步提高人大代表参与的能力和水平。参与式预算的质量和效果，取决于代表素质的高低，要积极创造条件，多渠道地提高代表素质，特别是加强对人大代表的预算知识培训。要采取有效的方法措施，加强对人大代表如何撰写预算修正案、如何更好地与政府博弈对话、怎样争取自己所代表的民众利益等方面的培训，形成会前对代表集中进行预算知识培训的惯例。通过预算培训和实践，使人大代表能掌握某些技巧，有效解决看不懂预算草案、听不懂财政报告、监督无从下手等问题，从而充分行使修改预算和监督政府预算执行的职权。另外，引导人大代表在关注财政分配的同时关注政府财政的收入，在关注财政预算的同时关注财政的决算。

（二）进一步强化人大预算监督职能。要进一步加强财经小组力量，优化人员结构，使其真正担负起预算监督的责任。综合运用听取和审议专项工作报告、执法检查以及询问、质询、特定问题调查等监督形式开展监督，逐步实现从被动审查向主动审查转变，确保参与式预算成果不流于形式。

（三）进一步细化公开财政预算。一方面进一步细化政府庞大的预算，做到项目编制具体，项目用途明确，尽量避免预算编制的专业术语，如遇专业术语应作附加说明，力求预算简单明了，通俗易懂。一方面进一步公开财政预算。在广度上，公开采用网络公布，资料发放等多种形式，力求让更多的人能够知道政府财政预算；在时间上，在人代会前一个月公布财政预算草案，给公众足够的时间去审查预算草案，可以通过调研、走访等了解实际情况，提出更科学合理，更贴近民生的建议意见。

（四）进一步提高预算初审的质量。一是提前一个月向各人大代表发放财政预算草案和细化说明，增加预算初审的时间跨度，给人大代表充分的时间去审查讨论预算。二是发挥代表团的作用，由代表团组织区域内代表和部分公众对财政预算草案进行讨论，收集意见建议。再对收集的意见建议进行筛选，选择人民群众反映强烈或普遍关心的问题，进行调研，以提高预算修正议案的科学性和针对性。三是发挥镇人大的财经小组的作用，对各代表团进行业务方面的指导。

（五）进一步扩大参与范围。目前参与式预算的主要群体是人大代表，社会其他公众参与较少，其关心程度也不够。为充分体现预算的公共性、民主性，应积极拓宽公众参与渠道，通过代表联系选民、恳谈会、听证会、网上公示等形式，吸引社会中介组织、行业协会、社会团体等一些非政府组织参与，或者邀请社会各界中对政府预算感兴趣、懂预算的人参与，表达他们自己的想法，反映他们的利益诉求将，形成人大代表、专业人员、社会公众和政府共同参与决策与监督的新机制。

（六）探索建立各方利益协调的平台。2008年，新河的两项修正议案均以反对票超过赞成票而未通过表决,表明在有限的公共资源下，不同利益群体总会力争本区域的利益，所以纯粹的地方区域利益是很难获得通过。探索在会前或会中建立一个各方利益协调的平台。各区域代表可以通过这一平台，进行沟通协调，根据沟通结果，修改自己的预算修正议案，以平衡多方利益，获取多方支持，使得代表能够切实地为本区域争取到利益，以充分调动代表积极性，在博弈中锻炼代表的自身素质和履职能力。同时使得参与式预算更加民主科学。

    结语：新河参与式预算是公共预算和民主政治改革良性互动的产物，作为公共预算和民主政治改革的先驱者，在摸索中，不断积累经验，不断深化完善，逐渐引起了上级党委政府的重视。继在温岭市推广新河参与式预算做法之后，新河参与式预算被写入台州市委三届十二次全会报告，提到“总结推广温岭新河参与式乡镇公共财政预算做法，扩大财务公开，提高财政预算的公开性和透明度。”这是“下行上效”效应在扩大，对我国民主政治改革具有深远意义。