协商民意测验的程序性与效度[1]< prefix = o ns = "urn:schemas-microsoft-com:office:office" />

——基于分层抽样、结构内替代与深度访谈的修正

韩福国[2] 

内容提要：本文根据温岭市新河镇和泽国镇基层民主恳谈代表选择程序的实践，分析了协商民意测验的各个程序步骤及其效度问题。文章在对温岭市泽国镇随机抽样选取恳谈代表的优缺点进行分析的基础上，提出了分层随机抽样的方法，提升代表选择的科学性和合理性。根据中国民众的参与能力，我们又提出参与代表的结构内替代这一方式，以弥补和防止表达能力不足所带来的利益缺失困境。同时，仅仅依靠抽样后的代表参与，小组讨论面临着集体压力，使得代表很难呈现科学决策所需要的必要信息和数据，因此，还需要把深度访谈和恳谈问卷进行有机结合，以更有力度地揭示出民众的真实利益，达到科学的决策。科学方法的应用可以有效地帮助政府实现更加公平和民主的决策，提高决策的效度。

关键词：协商民意测验  程序性与效度  分层抽样  结构内替代  深度访谈

前言：民主恳谈实践与问题提出

民主恳谈是一种中国式基层民主的独特创造，把西方民主恳谈[3]的形式嵌入到中国基层的政治运作过程当中，具有很强的生命力，并且发挥了“看得见”的效果。

根据研究者的观察，温岭民主恳谈的实验经过十年的实践，具有以下几个方面的特征：

第一、  内生性与移植性；

第二、  实验性与制度性；

第三、  草根性与扩展性；

第四、  有效性与无序性；

第五、  程序性与操作性；

第六、  风险性与复制性。

在中国浙江的基本表现形式，主要有两个：一个是温岭市泽国镇的重大事项和公共预算的民主恳谈，另一个是温岭市新河镇的参与式预算。

2005年至2007年，温岭市新河镇召开了三次预算初审的民主恳谈会、三次镇人代会预算民主恳谈会、两次预算中期执行情况民主恳谈会和两次预算调整民主恳谈会。期间，参与的人大代表和其他社会公众共计1680多人次，在预算草案讨论和审查过程中的意见和建议共有482条，其中与预算有关的275条，提出“预算修正案”24件。进入决策影响的结果是新河镇政府调整预算支出项目29项，新增支出项目2项，修改内容6条，调整预算资金2058万元。

表1. 2005-2007年新河镇参与式预算绩效

资料来源：陈奕敏：“参与式预算的温岭模式”，《今日中国论坛》，2008年第5期。

温岭市新河镇探索的“参与式预算”，即让人大代表和公众参与并监督镇政府年度的财政预算编制，把民主恳谈会被引入镇人大体制内。

< prefix = st1 ns = "urn:schemas-microsoft-com:office:smarttags" />2005年7月27日，新河镇在人代会期间召开民主恳谈会，90名镇人大代表直接参与了政府的财政预算编制，193名群众自发前来参加旁听。镇人大代表和到会的群众就镇政府的预算方案与镇政府进行了对话和质询，并提出了缩减行政管理费开支、增加教育投入等18个问题。

恳谈会结束后，政府与人大主席团、人大财政审查小组召开联席会议讨论人大代表提出的问题，调整了包括缩减行政管理费25万在内的9个项目，增减的资金合计237万元。镇政府据此修改了财政预算，并在第二天的人大代表全体会议上获得通过。

泽国则是则重于重大项目的民主恳谈。例如2006年4月9日，泽国镇召开的由选民代表参加的民主恳谈会，就是征询对该镇2005年城镇建设项目意见，为该镇十四届人大五次会议的召开作准备。参与此次城镇建设预选项目民主恳谈的选民代表259人，从该镇89个行政村12万人口中随机抽选产生，来自全镇各行各业，具有广泛的代表性。

他们被分成16个小组，围绕“假如镇政府今年只能筹集4000万元的城镇建设资金，总投资1.3692亿元的30个建议项目哪些应该优先考虑”这一主题展开热烈的讨论。分组讨论结束后，各小组主持人综合本组的主要观点提交大会集中恳谈，由大会专家委员会对各小组所提问题进行说明和解释。选民代表在对项目有更深了解的基础上继续围绕主题进行辩论，并分别填写了城镇建设预选项目民意调查问卷。这次民主恳谈，共收到选民意见建议300多条。该镇人大主席在恳谈会上表示，将在整理汇总民意答卷的基础上，根据选民意见，筛选部分城镇建设项目提交镇人民代表大会通过。届时，将书面告之参加这次民主恳谈会的全体选民代表。

整体而言，民主恳谈的确发挥了丰富的监督成果，在中国目前的体制内，在一定程度上有利于政府决策的科学性，人大监督的有效性和政党决策的正确性，但其中一个关键问题，即参与代表选择程序的科学性直接影响着民主决策的结果。

温岭市泽国镇的参与代表是通过随机抽样的方式产生，人大代表列席恳谈会；新河镇参与代表则是人大代表构成参与的主体，社会公众自愿参与，可以发言和提出意见。这两种参与代表的选择方式具有不同，都具有自己的优越性和现实合理性。但是从未来的发展和制度的角度，我们必须考察代表的选择过程。对于温岭市民主恳谈的两个案例，我们需要追问两个问题：一是自愿参加的代表可以发挥作用，但是如何保证“自愿”的意愿持续性和普遍性？（新河样本）二是随机抽样如何能更加科学地保证代表的抽取合理性？（泽国样本）

科学程序是科学决策的必要保障，离开程序的公正性，决策的结果就会失去最基本的效度。杭州市考评办的经历很好地证明了这一点：考评办每次的部门评议，排名最后的部门要承受很大的压力，往往不服考评办的评价结果，出现了争议的问题，但是考评办逐步完善评价代表的科学抽样和评价程序，使得各个部门接受和承认了考评结果，并且根据考评结果进行整改[4]。

协商民主是一种基于意见充分交流和达成行为互动的民意调查，其目的在于弥补票决式民主的少数参与、快速决策等不足。从方法论上讲，它把民意调查的方式与民主决策紧密结合在一个行为过程中[5]，从而使信息得以整合和提炼，进入公共决策的过程。暂且不论如何看待协商民主对于中国民主发展的意义如何，根据对中国民主协商实践的观察，它在一定程度上，确实对于政府决策提供了一种修正的意见[6]。但是无论如何，协商民主不等同于中国政治制度的民主协商，但是许多学者却把协商民主进行了泛化式的类比[7]。

协商民主能否真的地得以实现，关键在于它的程序性。许多地方政府把政府领导和社会民众的座谈会，也当作协商民主恳谈的形式，就忽视了这一民主形式的实质性内容。因此，恳谈是第一步，协商是第二步，意见整合才是最后的结果，离开充分的恳谈，达不成协商，民主恳谈或者协商民主就失去了意义。中国的学者在翻译Deliberative Democracy 时候，就充分地理解了这一程序性的意义，否则，协商民主就和普通的“座谈会”没有本质的差别[8]。协商民主的关键环节就是协商民意测验其中的程序性是否具有效度[9]，从而决定着意见整合过程的合法性和合理性，也决定着整合结果的科学性。

一、协商民意测验的源程序

民意测验或调查是一种科学性的选择。世界各国的政府决策方式，大致可分为两类，一是诉诸民意（投票和民主参与）；一是政党和政府决定。但因政（党）意与民意出现脱节，因此才在政（党）意决定的机制下增加民调以作为参考。而如何才能代表民意，最简单的方法就是进行民调，虽然在执行过程与抽样上仍有可议之处，但在目前没有更好办法的情况下，至少民调可让政府在处理问题上省事多了，纵使存在方法上的误差，使得调查结果可能出现理想的差距在抽样误差范围内的情况，但至少不至于造成困扰。

如何才算是一份正式或成功的民意调查？首先，必须对调查对象做清楚的定义，对如运行时间、调查范围等有清晰的想法；其次，在进行抽样与执行时力求符合定义要求，如此完成的调查即可算是相当标准的。抽样有其理论要求与实务让步上的落差，调查时在实务上的困难，基本都由理论加以修正。美国调查业界竞争激烈，但他们在大选上所作的调查却很少出错，美国一般的投票率只有百分之五十，如何在调查时发现受访对象是否会去投票，较其他地区更困难，他们在筛选及认定受访者是否会去投票的方法和设计上，花费了极大心血，因为同业竞争激烈的关系，调查结果对机构信用而言，是一项严酷的考验。像盖洛普这类颇具规模的调查机构，在研究调查方法上从不打折扣，遑论其他的调查机构。而许多中国的媒体虽有调查部门，但舍不得花投入，只做民调不做印证，只做数据式的新闻报导，不认为研究统计分析是重要的，只着重在调查数据的呈现，认为分析、原因、代表性偏差等问题，与他们的报道无关，不做变量的分析修正，仍然将此粗糙的结果以事件发布，未考虑到媒体对社会的道义责任。这种认知上的落差，如果是在对民调不是很懂却相信这些数据的政策制定者上，其结果对国家政策的影响不言可谕。因此，一个严谨的民调需要严肃的程序作为基本保证。

根据Fishkin等研究者的界定，加上何包钢、蒋招华、陈奕敏等在温岭泽国、新河等地的实践过程，作为民调形式之一的协商民意测验，具有以下几个基本的特征：

1.参与者随机抽样产生；2.参与人数较多，组织规模较大；3.协商前的材料与信息公布；4.小组讨论和大组讨论相结合；6.协商前后的民意测量问卷。

2005年4月，根据这一套严格的程序，在温岭市泽国镇的城镇建设资金使用安排情况，进行的了协商民意测验，使用随机抽样的方式从全镇12万人口中抽选了275名代表，并且在会前向民意代表发放了说明材料，填写了调查问卷。协商会议当天，有259名民意代表参加了恳谈。会后，填写了第二次相同问卷。将两次问卷数据进行处理，比较结果，可以观察出协商民主的结果在多大程度上影响了民意代表的选择意向[10]。

1.随机抽样的方式

Fishkin在全球很多国家进行了协商民主的实验，基本都是采取的随机抽样的方式，选举民意代表。按照这一方式，随机抽样的目的在于通过样本的选取，科学性地反映所抽取的总体。随机抽样体现了协商民主的平等性，即“所有的人都有被抽到的可能性，人们在统计意义上是平等的”。

同时，按照民意代表随机抽样的最初意义，随机抽样可以克服中国现行体制下，由领导者指定民意代表这种传统的方式。这一方式是基于决策可控性的政府视角，政府的意见得以在“组织信任的人”群中通过，但是它往往得到一种单一的信息，最后决策的结果比较偏颇，导致决策的合法性和公平、公正性受到质疑。

随机抽样意味这组织指定代表的控制力出现了“失控”，这带来了民意代表产生的公正。随机的抽样使得每一个样本内的人，都有抽选的平等机会。按照过去的方式，那些不属于组织信任、社会能人和乡村长老的人，例如文盲、利益直接相关者、社会边缘人物、沉默表达者[11]等等，都有机会进入协商的过程。这扩大了政治参与面，体现了协商的平等性[12]。

随机抽样也带来了很多问题，组织者认为可以通过一些措施进行弥补和控制。比如对于协商过程的政府控制能力，这一点在目前为止进行的试验中，好像还没有发生失控的现象。这对于政府的决策程序，本身就是一个考验，也是协商民主的应有之义。在实践中，民主恳谈的组织者往往会在这一问题上，从抽样的位置上退回原来指定代表的方式上去。“2007年温岭很多地方进行了民主恳谈，非常遗憾的是他们并没有采取抽样的办法。某村在2006年使用了抽样方法，但是2007年仍然回到了以前的办法。那就是村民代表加上党员代表、村庄精英主持恳谈会。”[13]

有些人认为乡村沉默表达者无法充分地表达自己的意见，影响恳谈质量。组织者认为可以通过协商主持人来纠正这一缺陷，即主持人引导和鼓励这些人发表意见。蒋招华对于抽样带来的多样性，从一个政府管理者的角度表示了认同“以前民主恳谈代表，大部分是乡镇、村庄的精英。现在抽样，具有更广泛的民意基础和代表性。文盲、老人、妇女都被抽到了，真正联系了群众，这种方法可以处理各种问题。”

在实践中，随机抽样基本都是抽取较多的人数，保证在一些代表缺席的情况下，参与人数的数量保证。2005年泽国镇城镇建设预选项目协商民主恳谈，以科学的随机抽样方式抽选出275名民意代表，其中人大代表17名（其中市代表4名）。

2.协商前的材料与信息公布

协商恳谈前提供材料，在于加强信息的透明性，也是恳谈的必要步骤。缺乏事前的信息公布和沟通，恳谈很难取得实质性的结果和意义。事先公布讨论的主题和有关材料，然参与者事先阅读和了解，与周围的利益相关者进行讨论，通过沟通，自己也得以消化和思考，从而能保证讨论的质量。温岭泽国2005与2006年的民主恳谈提供了非常详细的说明材料，2007年该镇举行的关于老城区拆迁的民主恳谈时，也提供了一个拆迁户的意见征求稿。

3.小组讨论和大组讨论相结合

民主恳谈的第三个特征是采取大小组分开讨论，大小会结合进行的模式。几百人参与的恳谈，先分成十几个小组，一个小组约十个人左右，让每一个人都有充分的时间发表自己的意见，了解不同的利益诉求和观点，使参与者能有不同的选择，体现了平等的原则。小组讨论并不追求共识，不要求每一个人都必须认同某一特定方案。在全体的大会上，每个小组交流其讨论结果并与专家和政府官员对话，双方相互修正自己的观点和看法。在实际中，分组的方法也可以把不同的利益相关者放在一起，防止结成一个强势的团队，同时也便于了解不同意见。大小组分开的形式，也可以预防出现强势的参与者，妨碍民主恳谈的进行。[14]

4.协商前后的民意测量问卷