预算民主恳谈：温岭的案例研究

内容提要：在地方公共财政的供给中，一个挑战性的任务就是——如何在竞争性的支出项目之间分配好资源？温岭预算民主恳谈为此提供了新的思路和新的方法，是预算安排中系统中心与各子系统之间一种新的组织协调机制。这一来自中国基层的地方经验，创新了公共财政的供给方式，改善了地方公共决策模式，优化了公共资源的配置，实现了由“行政预算”到“公共预算”的范式转换，具有重要的应用价值和实践意义。

公共财政供给在一定时期内是一个既定的量，用于某一方面多了，用于另一方面就会少了，由于空间分布上的不一致直接导致了人们受益程度的不同，由此产生的一个挑战性任务就是——如何在竞争性的支出项目之间配置好资源？长期以来，我国在预算编制中一直惯用的是“行政预算”，这是一个被广泛诟病的问题。而“公共预算”的要义在于预算的“公共”性，财政资源的配置应该由“公众”自己来决定。这就需要研究人们怎样通过集体的方式或政治的程序将自己组织起来，从而在公共资源的分配中获得真正的利益？根据丁伯根法则[2]，任何政策目标都不会自动实现，要实现既定的政策目标，需要有相应政策工具。同理，要实现预算的“公共”目标，需要有“公众”参与预算的有效途径和方式。因此，如何让“公众”参与进来？就成为问题的关键。

温岭的民主恳谈是基于问题导向，在干群面对面沟通交流中创生的，这一中国特色的基层民主政治创新以相似的对话形式，千差万别的议题，解决了不少老百姓身边的“难事”。从其成长逻辑来看，她同时又是温岭地方公共预算改革中的一个关键因子，籍此可以提供了一个十分重要的形成理论假设的机会。部门预算民主恳谈充分利用本土先期创生出来已经打响的“政治名片”，将民主恳谈引入部门预算编制之中，使其成为地方公共财政供给中一种新的政策工具和载体，从而为公共预算改革提供了一个新的视角，为公众偏好的表达和参与政策的制定提供了可行的路径，为政治生态环境优化和重构提供了必要的支持。

部门预算可以综合反映某一部门及部门所属单位全部财政资金收支状况，解决的是财政资金在特定部门的分配问题。部门预算是整个预算的一个组成部分，如果将整个预算看作是一个大池塘，那么部门预算就是在大池塘中舀出其中的一部分水，形成一个小池塘。小池塘形成之后，在它的周围又分布着许多的小水缸，

从小水缸的分布来看，以水利部门为例，大致上由以下四大类组成：（1）行政运行经费。由日常办公经费、公务人员的薪酬福利开支等组成；（2）水利工程运行和维护经费。即对已经形成的那部分水利设施进行维修保养的经费；（3）续建项目投资经费。对建设周期长、投资额大，前几年已经立项的建设项目，需要逐年追加投资的那部分经费；（4）新建项目投资经费。对新立项投资开工建设的那部分经费。部门预算具有以下几个基本特征：

（一）资源的有限性。在某一时期某一地区的财政收入总是一定的，换言之，池塘里水的容量是既定的，而要办的事情却很多，人类的需求具有多样性和无限性，在大池塘的周边有许多的小池塘，围绕着小池塘又有许多的小水缸，资源的有限性直接导致了资源利用的竞争和冲突。在部门预算安排中，必须要区分轻重缓急，排出优先权。要着重把握两方面的关系：一方面要处理好大池塘与小池塘的关系，即部门预算与整个预算之间的关系；另一方面要处理好小池塘和小水缸的关系，即维持现有水利设施正常运行的简单再生产与续建和新建的扩大再生产之间的关系。

（二）投资的连续性。扩大再生产有续建与新建之分，续建项目指在报告期之前已开始建设，跨入报告期继续施工的项目，新建项目指从无到有，“平地起家”，新开工建设的项目。对建设周期长、投资额大的投资项目，必须要采取“一时干一事”的方式分阶段进行，这就形成了投资的连续性。在部门预算中，对前几年开工的项目继续追加投资的占到相当大的比重，因此要处理好扩大再生产中续建项目与新建项目之间的关系。

（三）受益的不平衡性。预算安排是系统中心一年一度财政事务在各子系统之间的分布，而系统中心内各子系统之间受益程度是不一样的。就部门预算而言，如果将小池塘比喻为系统中心，将小水缸比喻为子系统，那么在供水的过程中，各个小水缸得到水的容量是有大有小的，这就形成公共物品的“空间特征”。预算就是把握好这一“空间特征”，在总“盘子”中处理好“结构”之间的关系，即在“蛋糕”既定的前提下做好“切割”的文章。在公共资源（财政收入）不断增多，利益日益分化和多元的社会中，当一个系统内部变得越来越复杂的时候，整个社会服从统一行动的过程也更加复杂，成本更高，系统中心对各个子系统的平衡和协调难度就会越来越大，政府的决策难免失之偏颇，为了避免或减少失误，需要建立新的平衡协调机制来整合不同群体的利益诉求。

（四）消费的公共性。公共性的本意在于开放性，消费的公共性也即指某一物品一旦生产出来之后，便广泛地向私人领域和一切社会成员开放，任何消费者都可以直接获得或接受服务。消费的公共性是由税收的公共性决定的，公共税收课征的目的就是为了供给公共物品。消费的公共性同时也表明，公共物品要按照消费者的意愿来供给，只有这样才能符合公众的需求。所以，从根本上说政府的财政资金是“众人之财”，预算就是政府用“众人之财”满足“众人之需”，怎样才能保证“众人之财”用于“众人之需”，那就得征求“众人这见”，这也正是预算民主产生的根本原因之所在。

总之，预算安排就是系统中心一年一度财政供给在各子系统之间的分布，在部门预算中存在着大池塘与小池塘、小池塘和小水缸、简单再生产与扩大再生产、续建项目与新建项目等等诸多的关系，处理好系统中心与子系统之间的关系，在“众口难调”的情况下，需要建立一种均衡机制。奥斯特罗姆（Ostrom，1990）指出：“在最一般的层次上，公共池塘资源占用者所面临的问题是一个组织问题：如何把占用者独立行动的情形改变为占用者采用协调策略以获得较高收益或减少共同损失的情形。”[3]在温岭，这种组织协调策略是通过预算民主恳谈来进行的。

参加民主恳谈会的与会代表分别听取：温岭市发展和改革局作《关于水利部门2009年重点建设计划执行情况及2010年重点建设计划安排的汇报》，温岭市财政局作《关于水利部门2009年预算执行情况及2010年预算编制情况的汇报》和温岭市水利局作《关于水利局2009年预算执行情况及2010年预算计划的汇报》。

陈学根代表：1、有关部门在制定预算时对全市水利运行中最突出的问题要认真加以考虑，对水利工作最不利的因素有哪些要做到心中有数：（1）太平、大溪出现了新的涝区，随着东海塘的建成，原有的泄洪出口被堵死，东部也成了新的涝区。（2）城市防洪投资过少。（3）箬横镇严家浦排涝闸的建设要抓紧；2、水利部门前期工作项目多、投资多，要区分轻重缓急；3、规划中容易上的项目要尽量先上。如白溪水库、琛山水库，基本上是无人居住区，搬迁容易，水质又好，应优先予以考虑；4、防灾避灾教育中心[5]不赞成建。花这么大笔资金（3500万）造一个形象工程，还不如用它来解决燃眉之急。

孙夏友代表：1、2009年水利执行情况总数有了，分项指标没有，在预算细化的同时决算也应细化；2、水利局离休人员4人，去年经费20多万，人均6.3万，今年增加到46万，人均11万多，一年时间为什么增加了这么多？水利大楼运行经费去年30万，今年增加到65万，到底什么原因增加了35万？3、全市山塘除险加固补助去年180万，今年减少到50万，全市平均每个山塘不到1万元，解决不了实际问题，应增加这方面的投入；4、梅溪水库工程，从04年开始规划，至今还只是处于编制阶段，前期工作做得太慢。

第一组组长林仁福：1、四个必须加强：（1）加强梅溪水库建设。（2）加强太湖水库水资源的有效保护。（3）加强民生工程建设。（4）加强水质的保护；2、三个重视：（1）重视城区防洪排涝。（2）重视金清二期工程。（3）重视小型水利、水闸、管网线改造工程；3、二个异议：（1）防灾避灾教育中心没有必要建。（2）大港洋工程[6]不该上马；4、一个问题：发改局和水利局的资金安排不一致，新河城区管网改造工程，水利局有而发改局没有，两者相差1000多万。

第二组组长尚小正：1、完善：发改、财政、水利三部门的预算数据不一致，要相互衔接好；2、缩减：（1）防灾避灾教育中心没有必要建。（2）大港洋工程不应该上马。（3）基层调查办案经费25万元怎么用？是不是需要这么多？应重新考虑；3、增加：（1）湖漫、梅溪、太湖等重点水库的投入。（2）城区防洪排涝工程的投入。（3）溪堤整修和涵闸等防汛基础设施的投入。

第三组组长江志强：1、2009年水利部门预算执行情况要细化；2、恳谈的相关资料应提前发放，讨论的时间要延长；3、关于2010年的预算安排：（1）要区分轻重缓急，有保有压。（2）要着力解决水利运行中最突出的问题。（3）山塘除险加固补助50万太少。（4）要加快白龙潭、梅溪、白溪三座水库的建设。（5）要加快金清新闸、松门至上马的解放塘工程建设。

第四组组长蒋德忠：1、增加：淋松塘改造工程项目的投资；2、调整：（1）城乡河道整治补助要一致。（2）防灾避灾教育中心没有必要建。（3）大港洋工程已成为社会的焦点，要慎重对待。（4）全市饮用水工程补助500万是否太少？3、建议：（1）预算介绍中支出计划数太拢统，要进一步加以细化。（2）要提供上年度预算执行的详细情况。（3）要体现恳谈的实际效果。（4）要讲究决策的科学性、合理性，加强预算资金的绩效评估。

评议：（1）河道整治、防洪排涝是当务之急，刻不容缓，要先满足简单再生产，然后才扩大再生产；（2）发改、财政、水利三个相关部门的预算要一致，关于总投资部分，发改为（25567万元）、财政为（21900万元）、水利为（28467万元），到底以哪个为准？（3）要避免预算安排中的“扭曲性”配置，无关要紧的防灾避灾教育中心项目没有必要上马；（4）大港洋工程要慎而又慎，不要让潜在风险通过预算制造出来。

何培根代表：关于水利项目建设，预算安排，一要注重经济效益，切实重视水务管理。比如供水漏失率问题，国家规定的最高漏失率是15%，浙江省规定为12%，而我市现在却高达到23.88%，如果全市每年供水2800万吨，那未就有至少六、七百万吨水白白流失掉了；另外一个就是太湖水库问题，去年放水1600万吨，这么大的一个放水量，相当于湖漫库区库容的三分之二，或相当于两个梅溪水库的库容。既然我们舍得化3亿元预算新建一座梅溪水库，那未相比之下更应该舍得加大对太湖水库改造的投入；二要注重社会效益，切实提高城市的防洪排涝功能；三要注重生态效益，在制定水利规划时切实保护好生态环境。

副市长蒋招华：我是非常赞同将民主恳谈运用到部门预算编制上来，这对决策的科学化民主化很有好处，要继续加以深化：其一，恳谈的相关资料要适当提前发放；其二，讨论的时间要尽可能多些。把这两个关键问题解决好了，恳谈的质量就会大大提高。对恳谈会上所提出的建议和意见，市政府各有关部门将认真加以研究，给代表一个满意的答复。

人大主任张学明：首先感谢大家在百忙中为水利建设献计献策；其次是感触，群众的眼睛是雪亮的，恳谈中所提的问题、观点和建议都切中要害。群众的智慧是无穷的，代表们的意见给部门预算的编制拓宽了思路，部门预算完善的空间还非常大；最后谈三点希望：第一，要将有限的资金用在刀口上；第二，要着力把焦点、热点和难点问题解决好；第三，各有关部门要认真地按照代表的要求把水利部门预算调整到位。

2010年2月3日，温岭市人大认真梳理代表和公众的意见，共提出：决算细化、加强水资源保护和有效利用、重视城区防洪排涝工程建设、加快金清二期工程建设、重新考虑防灾避灾教育中心工程建设、增加重点水库（山塘）除险加固补助和河道疏浚整治工程补助等18条建设性的建议向财政局作了反馈，要求财政局根据这18条建议结合实际，尽快研究处理，并将部门（水利）预算调整结果专门向市人大常委会主任会议汇报。

对代表们意见比较集中的两个重大项目最后都进行了调整：（1）代表们普遍认为目前没有必要建的“防灾避灾教育中心”（总投资3500万）项目，在市政府的主持下，财政局、水利局、教育局作了进一步的协商。最后决定：这个项目今年暂时删除，将来是否建设，要经过充分论证；（2）对另一个反映强烈的需要耗资9.35亿元的“大港洋围垦工程”项目，温岭市政府将代表们的意见向台州市政府作了汇报，台州市政府的答复是：眼下，这个项目温岭不再插手，将来也不出资，现在是台州市政府在主持。

任何社会大大小小的公共事务都有一个优先顺序，当前重要的、次重要的和不重要的，次重要的和不重要的应该往后推，从中可以看出预算的合理性与否？通过民主恳谈，在公共场合就预算问题进行公开讨论，能产生某种“共识”，这种“共识”会给政府带来外在的压力。因为在大庭广众面前，大家都知道某某人的意见是否合理？当人们一致认为A比B重要时，政府就不能先安排B而不顾A，当代表们都普遍认为“防灾避灾教育中心”没有必要建，“大港洋围垦工程”不该上马时，政府就不能不对此重新加以考虑。

（一）部门预算民主恳谈在问题——议题——决策之间建立了有机的联系。部门预算编制首先要发现问题在哪里？即水缸在哪里？其次是将问题转化为议题，即这个水缸需要多少水？最后是进入决策，即决定要不要往水缸里供水？在以上前后相继的三个阶段中，关键是第二阶段，在传统的“行政预算”模式下，公众缺乏参与，只有政府的“一家之言”，政府从自身的偏好出发，往往是厚此薄彼，顾此失彼，采用歧视性的行为远远多于非歧视性行为，有时候即使是发现了问题也难以转化为议题。所以将问题转化为议题需要“政策之窗”的开启，而民主恳谈恰好提供了这样一个载体。奥斯特罗姆（Ostrom，1990）认为：判断一项制度安排优劣的标准在于——是否有利于增进公共事务的绩效。随着民主恳谈这一诉求平台的建立，“政策之窗”被打开，使以前被忽视的某项社会问题转化为议题，为进一步进入决策提供了机会，从而在问题——议题——决策之间形成有机的联系，这无疑增进公共事务的绩效。

（二）部门预算民主恳谈表明一种事前选择机制的建立。预算由编制、审批、执行和监督这四个环节有机组成。谈及预算过程，人们往往将注意力较多地集中在预算本身上，而却忽略了另一个至关重要的问题——为什么有些事情（项目）被列入预算而另一些事情（项目）却不能？预算审批固然十分重要，这是预算合法性的来源，但在审批阶段往往只在政府提出的范围内进行选择，政府的目标函数与公众的偏好可能不相一致，没有被政府选定的预算问题将继续被搁置。温岭的部门预算民主恳谈将民主恳谈向前移位至编制阶段，在预算编制阶段就开始对政府的预算草案品头论脚。这样一方面将不合理的预算指出来（如避灾教育中心项目），以利于政府主动修改；另一方面又将新的问题提出来（如大港洋工程），可以起到后继决策的作用。将民主恳谈引入部门预算编制阶段具有十分重要的意义——这标志着一种事前选择机制的建立，并对不合理的预算开启了一条新的制约途径。

（三）部门预算民主恳谈是“两难选择”的解决之道。部门预算编制要在现有的水缸，没有完工的水缸和新增的水缸之间，在局部利益与整体利益之间，在短期的现在结果与长期的未来结果之间进行均衡。在均衡的过程中，系统中心经常会遇到两个具有同样重要性的项目或问题，这时候往往是“按下葫芦浮起瓢”，做了某件事，就做不了另一件事，顾了这头就顾不了那头，始终无法使事情圆满解决，此时此刻决策者会面临“两难选择”，不知道到底应该将优先权给谁？序数效用是用第一、第二……来表示的，在经济社会生活中事实上还会有大量的并列第一，在并列第一的情况下，两样东西对决策者来说都是无差异的，因为先将这个列入预算的理由同样适用于另一个。“鱼和熊掌不可兼得，舍鱼而取熊掌也”，指的是鱼和熊掌是有差异的，对熊掌的偏好摆在第一位，对鱼的偏好放在第二位，但是如果都是熊掌呢？在“熊掌和熊掌不可兼得”，并且这两个熊掌对某人来说是无差异的情况下，决策者就会面临“按下葫芦浮起瓢”的窘境，这时候最好的办法是由子系统通过沟通协商自己来抉择，这一任务正好由民主恳谈来完成。

（四）部门预算民主恳谈在问题使非选举产生的公民参与到预算安排中来。2010年1月7日，在部门预算民主恳谈会之前，温岭市人大还首次在本市各大主流媒体上发布了《关于公开邀请公民参加部门预算民主恳谈的公告》，热忱欢迎社会各界中对政府预算感兴趣、关心财政预算安排的公民踊跃报名参加部门预算民主恳谈，表达意见建议，反映利益诉求。最后，有18个组织和个人报名参加了恳谈，其中包括4名“新温岭人”。公开邀请公民参加部门预算民主恳谈体现了参与主体的多元化，使非选举产生的公民参与到预算安排中来，其意义有两个方面：其一，人大代表的参与相对于委托人而言是一种受委托的间接参与，公众的参与则是一种没有代表传送带的直接参与，邀请人大代表之外的公众参与，在一定程度上实现了直接参与和间接参与的结合。可以更加广泛地听取公众的意见和建议，更好地倾听民声、广纳民意、集中民智；其二，温岭是一个户籍人口117万的大市，外来人口达60万，占全市总人口的三分之一以上，他们为温岭的建设和发展作出了贡献，但由于现行体制的障碍[7]，在异地参与社会公共事务的渠道不畅。通过预算民主恳谈会，就为“新温岭人”的参政议政创造了条件。

（五）“点数投票法”将定性的评价转化为各种“数字”。定性的评价是一种价值判断，是通过一系列形容词的比较级或最高级来描述的，对好的程度评价就有：较好，很好，非常好等等，对坏和其它的程度评价也同样如此。但定性的价值判断很难加以集合，无法直接提供给决策使用。这次温岭市人大还专门制发了《温岭市2010年水利建设重点项目民意调查问卷》，在水利部门预算民主恳谈之前和之后，分别请与会代表对水利重点建设的22个项目按其重要程度打分，这样就将定性的评价转化为各种“数字”，使其结果能直接用于决策使用。二次问卷调查起到量化的作用，是对基数效用理论的一种运用，通过前测和后测二次数据上的对比，可以反映出与会代表偏好的转变和调整，从而为政府部门的预算修改提供了依据。但这次在调查问卷设计时，将续建项目和新建项目混合在一起，对已开工未完工的续建项目其实是必须要追加投资的，不然的话就会前功尽弃，所以新立项才是问题的关键，如果单独对新建项目进行优先权排序可能更有意义。

（六）预算民主恳谈造就了一个多方共赢的局面。（1）对老百姓来讲，有了一个“说理”的地方。一些群体性事件的发生就在于老百姓找不到合适的诉求渠道，有理无处说，正义无处显。通过恳谈，所遭遇的“不公”有时候也的确得以纠正，有时候当胸中的“怨气”宣泄出来之后，也就不至于转化为“怒气”。其实，更多的时候老百姓并不为了什么，而只是要一个说法，通过恳谈将“道理”讲清楚了，这个“结”也就迎刃而解了；（2）对政府而言，提高了决策的科学性与民主性，可以使预算更加符合实际。原来政府的预算，无论好坏与否，都是一片叫骂声，因为这时的预算不公开透明，属系统中心官僚体制密室中的“内部作业”，让公众参与进来之后就不会有这样的指责了。同时，将政府的“难处”说出来，反过来可能更有利于一些问题的解决，可以使政府从整天围绕着要钱、分钱的“困境”中摆脱出来，这无疑减轻了政府的压力；（3）就社会来说，在转型过程中，客观上需要有一个“说理”的机制，恳谈就是最好的“说理”机制，放到桌面上的就是“理”，通过摆事实，讲道理，自然化解了社会矛盾，促进了社会和谐。

政策目标的实现有赖于政策工具的开发，如何畅通公共财政供给中的民意表达渠道，构建公众参与预算的有效途径和方式，是公共预算改革的当务之急，也是政治体制改革的突破口。温岭市部门预算民主恳谈为此提供了新的思路和新的方法，是预算安排中系统中心与各子系统之间的一种新的组织协调策略，她的出现创新了公共财政的供给方式，实现了公共政策范式由“行政预算”到“公共预算”的转换，具有重要的应用价值和实践意义。

[1] 朱圣明：温岭市委党校

[2] 丁伯根（Tinbergen），1969年首届诺贝尔经济学奖得主。丁伯根法则指的是：政策目标依赖于调节手段，政策工具的数量或控制变量数至少要等于目标变量的数量；而且这些政策工具必须是相互独立（线性无关）的。否则，就会因缺乏可动用的手段，而使所择定的目标成为可望而不可及的“奢侈品”。

[3]〔美〕埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共事务的治理之道》，余逊达、陈旭东译，上海：上海三联书店，2000，第65页。

[4]根据本人2010年1月23日参加第三组分组讨论时的实况记录整理。

[5]防灾避灾教育中心项目，在设计时的用途是作为防台风的科普知识教育和台风来临时应急避灾场所。

[6]大港洋工程在预算安排上是作为台州大石化基地的配套工程。台州大石化基地选址位于台州市路桥区、温岭市境内，距台州市区28公里，距最近的温岭滨海镇9公里，路桥金清中心镇10公里。该项目总投资1740亿元，其中一期项目投资约800亿元，炼油能力每年3000万吨，乙烯生产能力每年240万吨。经初步测算，石化基地建成后每年将新增产值2530亿，工业增加值560亿元，其中一期销售收入1080亿元，工业增加值240亿元，并带动下游产业及配套服务业三至四倍的产出。按照2010年温岭市水利部门重大前期项目的说明书，大港洋围涂工程的投资额93500万元，围垦面积2.1万亩，平均一亩的投资为4.4524万元。但石化企业都有污染，当地老百姓是环境最大的利益相关者。

[7] 2010年3月14日，十一届全国人大三次全会审议通过了新修正的《选举法》，规定了城乡同票同权，但仍暂不对农民工在异地参加选举及其他政治参与作出规定。