张春生接受记者专访时披露

地方人大设立常委会决策的台前幕后

　　地方人大设立常委会的过程

　　　  1954年宪法规定，全国人大设常委会、地方各级人大均不设常委会。

　　　　1957年3月，彭真提出，省、市、自治区有考虑设立常委会的必要。

　　　　1957年，全国人大常委会机关党组给中央写报告，正式提出县以上设立人大常委会。但随着反右的开始，这件事情被搁置。

　　　　1979年5月，彭真就取消革命委员会和县以上地方各级人大设立常委会，向中央写的请示报告获得同意。

　　　　1979年7月1日，包含地方人大设立常委会等内容的地方组织法获通过。

法制网记者 陈丽平

　　在新中国人大制度建设的史册上，近30年前的1979年7月1日，绝对是一个值得浓墨重彩记录的日子。

　　这一天闭幕的五届全国人大二次会议，表决通过了地方各级人大和地方各级政府组织法。这一被简称为地方组织法的法律，对我国地方政权组织形式作出了重大改革：规定县级以上地方各级人民代表大会设立常务委员会。

　　这项重大决策是怎样形成的？如何通过立法把它确定下来？

　　在地方人大设立常委会30周年之际，曾任全国人大常委会法制工作委员会副主任、全国人大法律委员会委员的张春生，接受了本报记者专访。

　　1979年，张春生就开始在全国人大常委会工作。这30年来，他经历了230部法律的诞生，是中国改革开放以来立法进程和人大制度完善过程的重要亲历者和见证者。

　　　议行合一制度存在缺陷 彭真提出解决问题思路

　　“早在上个世纪50年代，我国就已经开始酝酿完善人大制度，考虑在地方人大设立常委会。”张春生介绍。

　　1954年，作为我国最高国家权力机关的全国人大，召开了首次会议———一届一次会议。这次会议通过的国家根本大法宪法规定，全国人大设常委会、地方各级人大均不设常委会。

　　其实，在1954年宪法草案交由全民讨论时，就有人提出，地方各级人大也应该与全国人大一样，设立常委会。

　　刘少奇同志在关于宪法草案的报告中，对地方人大不设常委会的原因曾作过说明。他说，全国人大工作的繁重，当然不是地方各级人大所能够相比的。全国人大行使国家的立法权，地方各级人大没有这方面的职权，而且越是下级的人大，因为地区越小，就越容易召集会议。所以地方各级人大不需要在人民委员会以外再设立常务机关。地方各级人民委员会是地方各级人大的执行机关，同时也行使人大常务机关的职权。如果另外设立人大的常务机关，反而使机构重叠，造成不便。

　　“在实际运作中发现，地方国家权力机关不设常委会，存在一些制度缺陷。”张春生说。

　　在地方人大会议闭会期间，作为地方政府的人民委员会行使地方国家权力机关的常设机关和执行机关双重职权，既任免自己的组成人员，还任免法院的工作人员。

　　另外，在人大会议闭会期间，人民委员会承担地方人大的某些日常工作也不合适，比如主持人民代表大会的选举工作、保持同人大代表的经常性联系等。

　　“由于有这些问题，需要在地方人大设立常设机关。”张春生介绍，这一问题的提出，是与当时的形势紧密联系的。

　　1956年，党的八大召开。会议提出，要扩大民主，健全法制。全国人大常委会开始考虑，从完善人大制度方面落实八大精神。

　　1957年3月，时任全国人大常委会常务副委员长兼秘书长的彭真同志提出：“现在我们的省、市、自治区和县人民代表大会都只有人民委员会，而代表大会本身没有常设机关。因此，在人民代表大会闭幕之后，就没有一个对政府工作经常进行监督的机关。这种议行合一的制度，在今天就不完全适宜了。因此，我们省、市、自治区有考虑设立常委会的必要。”

　　彭真还指出：“这种制度的设立和实施，将使我们国家的政治制度和民主生活更加健全。”

　　“彭真同志实际上提出了议行合一的体制没有解决权力机关对行政机关、司法机关的日常监督问题，并提出了解决方案。这充分体现了彭真同志作为新中国法制主要奠基人的远见卓识。”张春生说。

　　1957年新年前后，彭真率全国人大代表团访问当时的苏联和东欧，从莫斯科到贝尔格莱德，除党和国家事务外，一路研究他们的议会结构。彭真回国后，全国人大常委会机关党组根据中央的精神，经认真研究，给中央写了报告，正式把县以上设立人大常委会、给地方人大一定的立法权这两个问题提了出来。

　　但是，随着反右的开始，形势发生了逆转。这件事情被搁置起来，而且一搁置就长达22年。

　　邓小平批示赞成第三方案 地方组织法顺利获得通过

时光荏苒，转眼到了1979年。当时的神州大地在党的十一届三中全会吹响的号角声中，正阔步迈向改革开放的新征程。

　　为适应十一届三中全会提出的“发展社会主义民主，健全社会主义法制”的要求，全国人大常委会再次提出县以上设人大常委会、给地方人大一定的立法权这两个问题。

　　1979年4月，新设立的全国人大常委会法制委员会，在彭真主持下，将“地方各级人民代表大会和革命委员会组织法”修改稿发给各省、自治区、直辖市革命委员会征求意见，并派出三个组分赴吉林、浙江、四川进行调查。

　　征求意见和调查中，许多地方在强烈要求把地方各级革命委员会改为地方人民委员会或人民政府的同时，建议省、自治区、直辖市、自治州、省辖市的人民代表大会设立常务机关。有的同志还建议，县一级也应一并考虑设立人大常务机关。

　　5月3日，彭真同一些同志谈话。他提出：县以上地方各级人民代表大会设立常委会，从法理上讲，要使政府一切工作人员受到人民监督。在人民代表大会闭会期间，常委会可以监督本级政府、法院、检察院的工作。人民群众有什么意见可以向地方人大常委会提出。法院副院长、审判员，检察院副检察长、检察员可以由地方人大常委会任免。它还可以随时补选和撤换代表。这样符合中央扩大民主，法院、检察院保持独立性的精神。因为涉及宪法的修改，可提请人民代表大会通过一项宪法修改案。

　　5月17日，彭真就取消革命委员会和县以上地方各级人大设立常务委员会问题，向中央写了请示报告。

　　彭真在报告中说，对此问题有三个方案：(一)用立法手续把革命委员会体制固定起来。这样做，不赞成的人可能很多。(二)取消革命委员会，恢复人民委员会。这样做，在名义上虽然取消了革命委员会，但对于“扩大人民民主”、“健全社会主义法制”不一定能有多大实质性的帮助和改进；同时，也牵连到修改宪法的有关条文问题，还可能引出地方各级人代会是否设常委会的问题，这次人大会议是否提出这个法案，也值得考虑。(三)县以上地方各级人民代表大会设常务委员会，并恢复人民委员会(包括省长、市长、县长等职称)，这个方案可能比较好些。三个方案究竟采取哪一个好？请中央决定。

　　这个报告先送当时的中共中央秘书长胡耀邦，胡耀邦于17日当天即转党中央主席、副主席。邓小平同志很快作了批示：“我赞成第三方案，相应的这次人大只修改宪法这一条，其他不动。这个问题建议在人大会前议一下。”

　　中共中央政治局常委讨论同意后，5月31日，胡耀邦告诉彭真等同志：“组织法和选举法请按邓副主席批示原则修改。”

　　据此，法制委员会起草了地方组织法等法律的修改草案。彭真主持法制委全体会议进行了认真讨论。随后，草案提交五届全国人大常委会第八次会议审议。

　　审议中，常委委员基本同意法制委的方案。同时，有的委员建议，将方案中的人民委员会改为人民政府。

　　“因这次常委会与五届人大二次会议相隔时间很短，这个内容来不及修改，所以只好留待大会解决。”张春生解释。

　　6月18日至7月1日，五届全国人大二次会议在京举行。彭真在会上作了关于地方组织法等七个法律草案的说明。经过认真审议，大会同意地方人大设立常委会，并将人民委员会改为人民政府。

　　7月1日，大会经表决，顺利通过了地方组织法等七个法律。

　　“县级以上地方各级人大设立常委会，是多年来实践、探索的成果。”张春生说，一个重大政治制度的变革，一定会有一个长期的研究过程。因为有了1957年中央核心层对地方人大设立常委会的设想这一基础，才会有1979年地方组织法的快速、顺利出台。

　　　对宪法也作出相应修改 立法过程充分体现民主

　　“五届全国人大二次会议审议的地方组织法等法律草案的一些内容，改变了1978年宪法的有关规定。”张春生说，为保持法律的统一和协调，需要对宪法进行相应的修改。

　　此次对宪法的修改主要涉及四方面内容：在县和县以上地方各级人大设常委会；将地方各级革命委员会改为地方各级人民政府；将县级人大代表由间接选举改为直接选举；将上下级人民检察院的关系由监督改为领导。

　　当时中央已考虑对宪法要作全面修改，所以，起初考虑此次不必对宪法的具体条文进行修改，可采取由全国人大就上述内容通过一个决议的方式，对宪法进行修改、补充。

　　修改宪法的决议草案提交五届全国人大二次会议审议时，代表们都同意决议草案的内容，但一些代表建议，把上述内容改为直接修改宪法条文，而不必另作决议，这样便于执行。

　　会外也有专家学者对决议草案中关于“本决议与宪法相抵触之处依本决议执行”的规定提出了意见。他们认为，宪法的法律效力高于其他一切法律和决议，而不是相反。

　　大会主席团认真讨论后认为，代表和专家们的上述意见是正确的。为此，大会主席团决定对宪法有关条文作出具体修改，写入决议案。

　　7月1日，五届人大二次会议通过了关于修正《中华人民共和国宪法》若干规定的决议。

　　“这一过程充分说明，当时的人民代表大会已经开得相当民主，充分体现了党的主张和人民意志的统一。这是一个民主立法的典范。”30年后，张春生作出这样的评价。

　　至此，县级以上地方各级人大设常委会等重大决策，以立法体现出来。

　　四次修改了地方组织法 地方人大制度日益完善

1979年以后，全国人大常委会根据形势的发展变化，先后四次对地方组织法进行了修改，时间分别是1982年、1986年、1995年和2005年。

　　张春生说，这四次修改中，1986年和1995年的两次修改，从实体和程序上陆续完善了地方人大制度，是两次非常重要的修改。

　　1982年现行宪法通过后，为了与宪法的规定相衔接，全国人大常委会对地方组织法进行了一些修改。

　　“但是这次没有实质性的重大修改。”张春生说。

　　1986年，全国人大常委会第二次对地方组织法进行修改。

　　“这次是比较大的修改，涉及的实质内容较多。”张春生介绍，主要解决了省会市和较大市的立法权问题，完善了差额选举制度，同时完善了地方人大及其常委会的相关工作程序。

　　“这当中最引人关注的是完善了差额选举制度，使其更具体、更规范、更具可操作性。”张春生说，这对于在选举中真正引入竞争机制，激发被选举人的责任感，赋予选举人更多的选择机会，都具有重要意义。因此受到人民群众和代表们的广泛欢迎。

　　事隔九年之后，1995年全国人大常委会又对地方组织法进行了一次较大的修改。

　　张春生介绍，这次修改涉及的面比较大，除了完善地方人大及其常委会的组织制度和工作程序之外，在差额选举、较大市和省会市立法的报批程序、规范地方人大代表及常委会组成人员名额等方面，都作出了更详细的规定。

　　2005年，全国人大常委会对地方组织法进行了第四次修改。这次主要是完善选举制度和地方人大任期等。

　　“经过这四次修改，我国地方人大及其常委会的立法、监督、组织等方面的法律制度更为完善。”张春生说，30年的实践充分证明，县级以上人大设立常委会的决策是十分正确的，这对于健全国家体制，加强地方政权建设，发挥国家权力机关的作用，都具有重大而深远的意义。

精选议题 拓宽视野察民情

广开言路 双管齐下听民声

安徽省人大常委会三十年来不断创新监督形式

本报记者 李光明

　　6月18日，正在召开的安徽省第十一届人大常委会第十二次会议，听取和审议了安徽省人民政府关于该省扩大内需促进经济平稳较快发展情况的报告。
　　审议现场，常委委员们讨论热烈，观点鲜明。有的委员还将自己调研的情况与报告进行对照，不仅对安徽省政府应对金融危机所取得的成效给予了积极评价，还对存在的问题和需要完善的地方，开诚布公地提出了意见和建议。
　　审议报告出现这样热烈的场面，在安徽省人大常委会会议期间并不是新鲜事。作为监督“一府两院”的重要平台，安徽省人大始终把审议报告作为重要手段，不断丰富和创新方式，在全国率先创立了审议意见书制度，预算审查监督也从单一的程序性监督实现了向实质性监督的转变。
　　30年来，安徽省人大常委会围绕不同阶段的工作重点听取和审议“一府两院”各类专项报告438项，开展执法检查、专题调研、视察76次。
　　安徽省人大常委会副主任任海深说，从推动家庭联产承包责任制到推进农村税费改革，从推动国企改革到发展非公经济，从宏观经济到民生热点，安徽省人大及其常委会的工作始终与党委决策同心、与中心工作合拍、与群众意愿相符，对促进政府依法行政、法院和检察院公正司法，起到了重要作用。
　　综合运用多种法定职权
　　建议将安徽省列为全国农村留守儿童工作实验区，是安徽省代表团全体代表在今年两会上共同提出的建议案。
　　不要小看这条建议案，它的背后是安徽省人大在新形势下综合运用人大职能，创新人大工作思路的完美例证。
　　在安徽省十一届人大一次会议期间，一些省人大代表不约而同提出了4件关注留守儿童问题的建议。作为全国劳务输出大省，安徽省约有近400万留守儿童，他们在生活、学习等方面缺少关爱，这引起了安徽省人大常委会的高度重视，决定由主任会议成员牵头进行重点督办。
　　督办代表建议在各地人大已经不是一件新鲜事。与以往不同的是，安徽省十一届人大常委会把督办代表建议延伸到开展专题调研、对法律法规实施情况进行监督检查，通过综合运用多种法定职权，探索出督办建议、专题调研、工作监督“三位一体”的工作模式，实现了人大工作方式的创新和突破。
　　安徽省人大代表李影说，在办理之前，安徽省人大组织省直有关厅局、群众团体、各市人大常委会和部分省人大代表就留守儿童问题进行了大规模专题调研，形成了专题报告，从建立工作机制、明确责任主体、加强平台建设、完善法规政策等方面，有针对性地提出了解决问题的对策。在常委会主任会议讨论通过后，呈送给安徽省委，并抄送“一府两院”及省政府相关部门，引起了安徽省委主要领导和社会各界的广泛关注。
　　“综合运用监督手段推动留守儿童问题的解决，为安徽省十一届人大常委会的监督工作开了个好头。在此之后，常委会又围绕应对国际金融危机的冲击等一个个监督事项打出了‘组合拳’，坚持从自身职责和特点出发，找准贯彻落实中央及省委决策部署与人大工作的结合点，通过召开经济形势分析会等多种形式摸清情况、分析问题、提出对策。”安徽省人大常委会相关负责同志说。
　　执法检查活动高度透明
　　这里有一个案例，它对安徽省人大开展执法检查工作，具有指标意义。
　　1994年，阜南县农民张子海因一起案件起诉到阜阳市中级人民法院，时任阜阳中院经二庭副庭长的薛懿正是此案的主审法官。不料，案件一审就是两年，这两年里，为了请薛懿吃饭，张子海倾其所有。
　　1998年初，诉讼双方达成调解，法院要求被告在1998年底向张子海还清27万元欠款，但实际上张子海只领到了3万元还款，其余的24万元没了音信。
　　2001年，张子海获悉这24万元余款早已被薛懿伙同他人侵吞，咽不下这口气的他走上了漫漫上访路。最终，薛懿侵吞张子海执行款的事实真相大白。2005年3月25日，张子海终于领到了讨要数年的24万元执行款。一个月后，薛懿被一审判处无期徒刑。
　　薛懿的落马，在阜阳中院引起了“多米诺”效应，阜阳中院系列腐败案由此浮出水面。
　　在这一背景下，安徽省人大常委会适时启动对法官法、检察官法（简称“两官法”）的执法检查，推动司法队伍整体素质和司法水平的提高。
　　检查活动高度透明。检查期间，安徽省人大常委会通过省内主要媒体发布消息，征求社会意见，并开通热线电话，专门抽调人员对收到的500多件群众来信集中审查，分别交省法院、省检察院依法办理。
　　“通过执法检查对‘两官法’实施中事关群众切身利益的涉法信访案件的监督办理，执法检查更具实质意义，社会影响也更大了。”安徽省人大内司委负责同志说，“两官法”执法检查后，人大常委会还对“两院”在经费保障、债务负担重、“两官”职业保障难到位等问题提出建议。
　　据统计，仅近五年来，安徽省人大常委会就听取和审议“一府两院”工作报告53项，听取和审议常委会调研和执法检查报告14项，开展10次共涉及23部法律法规的执法检查，发出51件审议意见书，作出8项决议、决定，配合全国人大常委会进行9次执法检查，推动了宪法和法律的正确实施，促进了依法行政和公正司法，维护了公民、法人和其他组织的合法权益。
　　率先确立审议意见书制度
　　“说真的，以前总觉得听取和审议政府的报告，给政府提意见，都是人大的事，与老百姓没啥关系。没想到，这次省人大常委会开会前专门向社会征集对政府专项工作的意见，让我觉着与人大的距离一下子拉近了。”作为安徽省人大审议关于全省劳动和社会保障工作情况的报告时，曾会前参与提出意见和建议的群众之一，从霍邱县农村来合肥打工的张明祥每每提到此事都格外高兴。
　　尽管像张明祥一样，一些群众未能亲眼目睹省人大常委会会议审议这项报告的情况，但他们也像与会的常委会组成人员一样，高兴地见证了安徽省人大常委会监督工作的新气象。
　　翻开安徽省人大常委会30年的历程，人们会发现，安徽人大的监督工作一直在快步前行。近30年来，安徽省人大监督工作逐步实现内容具体化，方式多样化，程序法制化，监督效果日益明显。
　　2003年6月，安徽省十届人大常委会第三次会议以地方立法的形式，在全国率先确立了审议意见书制度。以“审议意见书”的形式交办审议意见，常委会负责同志约请“一府两院”负责人就审议意见的落实交换意见，“一府两院”定期反馈并在年终汇总报告办理情况。这一制度促进了“一府两院”将常委会审议意见转化为改进工作的具体措施，有力推动了相关工作的发展。
　　其实，许多细心的群众早就留意到，近年来，安徽省各级人大常委会不仅在监督的程序上不断创新、透明，而且选择的都是关系改革发展稳定和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地听取和审议“一府两院”的专项工作报告。可谓是精选议题，拓宽视野察民情；广开言路，双管齐下听民声。
　　安徽省人大常委会研究室主任张丹说，如果说审议报告前调研是摸清了相关工作的“实情”，那么公开征集群众意见则听到了更多来自基层的“实话”，使人大常委会的监督工作更加符合民意。