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——看我市参与式公共预算的五年变迁
“湖漫水库除险加固100万元、太湖水库除险加固50万元、东月河疏浚经费200万元……”这是温岭人大网在其主页上，近日向社会公示的市水利局的年度财政预算，从基本办公支出到具体项目支出历历在目。今年3月份，温岭市十四届人大三次会议对当地建设规划局、人口和计划生育局、科学技术局、教育局、交通局、卫生局、水利局、农业林业局等8个部门预算进行审议，并在媒体上予以公布。
明白、放心，市民< prefix = st1 ns = "urn:schemas-microsoft-com:office:smarttags" />林先生用了两个词评价这种做法。
参与式公共财政预算最早发端于我市乡镇，到现在已经实施了五年，这种将人大决策、民主恳谈、政府预算三者结合的做法，得到了当地百姓的衷心认可。“明确了人大在公共预算中的决定权，对中国公共预算的改革发展来说至关重要，代表了公共预算改革的方向。”著名学者、世界与中国研究所所长李凡如此评价。
起：人大权力与草根民主的初次“邂逅”
2005年7月27日，新河镇迟到的人代会，引来了来自北京、上海、广州等地政治学、财政学、法学诸多专家学者的全程跟踪和高度关注。这场在全国范围内史无前例的参与式公共财政预算让与会的专家学者们激动万分：“中国有了真正意义上的公共预算！”
两天的会议时间是这样安排的：第一天上午走完人代会的全部流程，剩下的一天半时间，人大代表们与公众一起，对新河镇该年度财政预算进行恳谈，提出修改意见，其后，人大代表对预算进行审议，并表决通过。
“财政赤字怎么会有1800多万？”“计生联系员工资发了12万，我怎么没拿到？”当天下午，新河镇财政预算民主恳谈会揭幕，90名人大代表和193名群众代表人手一本《新河镇2005年度财政预算（说明）》，与镇领导进行对话，询问每项有疑问的预算项目的具体用途，并提出自己的看法。话筒成了最抢手的东西，为了某个项目的疑问拍着桌子追问镇领导……会议的激烈程度，大多数与会者至今记忆犹新。
“1600万元的行政管理费是不是太多了，其中车辆购置费要花掉70万元，能不能缩减？”新河镇路边村的人大代表陈元方建议对行政经费“减肥”。“自来水改造工程是政府报告中的8件实事之一，只投入300万元太少，我认为应增加至900万元。”下张村的群众代表张伯清建议对部分费用“增肥”。这些意见，镇领导一一认真地记录下来。
下午5点钟，恳谈会结束，新河镇马不停蹄召开党委人大政府联席会议，根据代表们提出的意见修改财政预算编制。修改的过程也不是一帆风顺，镇领导班子和人大财政审查小组之间会为了某一项预算调整争得面红耳赤。
28日上午，《财政预算调整说明》交到每个代表的手中，再次组织讨论。最终这份调整方案得到了大多数人大代表的同意，财政预算顺利得以通过。
这是人大权力与民主恳谈的首次“邂逅”，结果是又一项前所未有的创新。
“之所以值得关注，在于它有不少东西是新鲜的。”参与旁观的中山大学政治与公共事务管理学院院长马骏教授说。其一，这是民主恳谈与人大制度的结合；其二，首次以政府预算作为恳谈的内容；其三，在政府官员、人大代表和公民之间平等对话、充分交流后，修正了政府预算；其四，事先设计了相应程序，确保预算参与有序进行。
“人大权力与我们的草根民主结合，带来的是双赢。”市委宣传部理论科科长陈奕敏告诉记者。“民主恳谈的结果得到了制度的保证——由人代会表决通过的预算，是必须要严格执行的；而人大的决策权也得到了强调——不再是公众心目中的‘橡皮图章’。”
承：实践操作中民主意识的升华
此后，参与式公共预算成了新河镇每年不变的传统。到2008年，该镇的参与式预算已形成一套程序完备、参与广泛的示范模式。流程的每个环节，都能够摸到民主的脉搏。
2008年3月12日，新河镇肖家桥村的村民主任颜玮钧再次参加镇里的参与式预算，发现这次的流程跟以往相比有了变化：民主恳谈被固定放到了人代会前，与财政预算审议分离开来。因为根据法律规定，只有人大代表才拥有对财政预算的审议权。
在人代会召开期间，人大主席团组织代表进行预算报告集中审议，镇政府负责人回答代表提出的询问，根据代表提出的意见修改预算方案，交由代表再次审议。在这个阶段，民众也可参与旁听，但是意见须通过人大代表提出。
这一年新河镇公共财政预算方案的审议过程依旧十分激烈，在人大代表与镇领导为了一个项目争执得面红耳赤的时候，一名群众按捺不住站起来发言，讲到一半，突然一拍脑袋，询问主持人：“我不是人大代表，是不是不能发言？”这个小插曲让陈奕敏高兴了好一阵子：“旁听群众也开始意识到遵守制度与秩序，可见“民主”一词已在温岭这片土壤上茁壮成长。”
人大代表们的决策意识也越来越强烈。2005年，有的代表在面对不满意的预算项目时，选择沉默；2006年，预算几经修改，仍没有赢得代表的一致掌声，有代表主动提出增加讨论次数；到2008年，由5名以上代表联名提出，对预案中的几项内容进行辩论，最后，3个预算项目被否决，涉及金额共500万元。其中一个项目，由镇政府对新河镇老街区补贴150万元，用以修缮街巷。“编制预算草案时觉得没有不妥，但是有代表认为，原先修缮街道的费用都是镇政府和村（居）各占50%，现在镇里多补贴150万元，容易引起区域不平衡。”当时与会的一名新河镇领导告诉记者，最后投票显示反对的占多数，这个预算项目最终取消了。
最后是会后监督，人代会闭会期间，设立镇人大财经小组作为常设监督机构，对政府预算执行情况实行监督——我市在无意间又做出了一项创新，这是全国首个乡镇一级的人大财经小组。
转：新河试验的经验流转
在参与式预算的新河样本之外，另一种泽国模式也经常被提及。从时间上来看，泽国镇的预算改革还要略早于新河几个月，但是最初仅限于城建预算项目。
到2008年，参与式预算在我市四处开花。
除了新河和泽国，箬横、滨海、大溪、松门四个镇也相继开展了参与式预算。这六个镇都是我市经济实力相对发达的乡镇，比例占到我市乡镇财政资金的80%以上。
每个镇的参与式预算都有自己的特色。为了便于代表审议，泽国镇在2008年编制了长达48页的预算支出测算表，将24852.3万元财政预算分解为极详细的开支清单，完全透明地呈现给代表。
箬横镇的“三审预算”提供了另一种会前恳谈的方式：在人代会召开之前，邀请人大代表和群众代表搞了两次恳谈，第一次以地域为单位进行恳谈，第二次按功能分经济、社会、城镇建设三个小组进行恳谈。两次恳谈相隔一段时间，让代表和群众有充分的时间熟悉和讨论预算。最后在镇人代会上进行第三次恳谈，并在二次全体会议上集中审议预案。
一些部门也开始试水参与式预算，2008年1月，市人大常委会举行交通部门预算民主恳谈，首次将民主恳谈运用于市级部门预算编制工作；2009年2月，该市交通局、水利局再度举行部门预算民主恳谈，继续探索民主恳谈与部门预算审查监督的结合。
合：整装再出发
2009年1月，历时一载半，八易其稿，市人大出台了《关于开展预算初审民主恳谈，加强镇级预算审查监督的指导意见》。“将镇级预算民主恳谈正式导入了规范化、制度化和法制化轨道。”市人大常委会主任张学明说。
制度化带来了规范化运作。2005年至2009年，时任新河镇镇长郭海灵的抽屉里，始终放着一份经人代会通过的本年度财政预算方案。“每花一分钱，都要对照一下这份预算。”但是“麻烦”的同时，民众对当地政府行为的认同度更加高了。“操作机制逐渐制度化的同时，改变了当地的政治生态环境。”中央编译局比较政治与经济研究中心研究员高新军说。
《指导意见》是我市参与式预算试验的一次阶段性总结，但是改革的脚步仍在继续。世界与中国研究所所长李凡认为，这条路还要朝两个方向走下去：在经济层面，要使预算的编制更加符合当地经济发展的实际，更加能让人看得懂，便于操作和执行；在政治层面，需要培养合适的土壤，建立起一个民主的政治过程和政治结构，才能形成真正的公共预算。
7月20日，台州市委书记陈铁雄在中共台州市委三届十二次全会上的《工作报告》中明确提出：“总结推广温岭新河参与式公共财政预算做法，扩大财务公开，提高财政预算的公开性和透明度。”
（张敏 吴敏力）
