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【张学明】参与式预算:协商民主的生动实践
发布时间:2013-05-17 09:35:19    来源:温岭市人大常委会    作者:温岭市人大常委会    阅读次数:

《人大研究》2013年第3期

《今日中国论坛》总第98期

参与式预算:协商民主的生动实践
 
张学明


         十八大报告提出要健全社会主义协商民主制度,积极开展基层民主协商。萌发于浙江温岭基层的民主恳谈和参与式预算,是中国本土协商民主的生动实践,生长在改革开放的土壤中,开启基层协商民主的新路径。近年来,在中共温岭市委的领导下,温岭市人大积极将协商民主应用到人大工作之中,广泛动员人民群众参与人大工作协商和重大事项决定。特别是,充分发挥人民代表大会制度的优越性,积极运用民主恳谈这一协商民主形式,紧紧围绕预算这一事关经济社会发展和人民群众切身利益的重大问题,有序组织人民群众广泛参与预算协商、讨论、决策并不断强化对预算的审查和监督,调动了全市人民依法管理地方国家事务的积极性、主动性和创造性,保证了人民当家作主。实践证明,人大在推进协商民主方面,有着巨大的政治优势和生长空间。
         一、主要做法
        温岭的参与式预算,是指人民群众以民主恳谈为主要形式广泛参与政府年度预算方案协商讨论,人大代表审查政府财政预算并决定预算的修正和调整,进而实现实质性参与和监督政府预算执行的民主实践。
        它是民主恳谈发展和深化到一定阶段的产物。始于1999年的民主恳谈,是温岭干部群众围绕本行政区域有关事务开展平等对话、协商的一种民主形式,经过十多年的实践探索、发展演变和成千上万场的民主操练,无论是党员干部还是一般群众,对本行政区域内的经济、政治、文化、社会及生态文明建设方面实行民主协商恳谈的习惯已经形成。2005年,温岭市人大将民主恳谈这种民众通过民意表达、参与决策监督的非制度安排与人大制度紧密结合起来,在新河、泽国两镇率先试水预算民主恳谈,开启了参与式预算的序幕。此后,不断加以总结、提升、完善和推广,按照“由点到面、由下而上、由表及里、由软变硬”的路线图,持续推进参与式预算向纵深发展。
        从2010年起,温岭市16个镇(街道)已全面推广参与式预算,目前总体操作程序渐趋规范,实际效果也十分明显。各地的做法虽略有差异,但主要程序一般包括:一是会前初审。人代会前,以民主恳谈为主要形式,组织人大代表和民众代表初审政府预算草案。人大代表由镇人大统一组织,民众代表通过自愿报名、推选邀请、随机抽取等方式产生。初审程序为:先确定经济发展、社会事业、村镇建设、环境卫生、综合治理等若干个初审小组;再举行分组初审恳谈,人大代表和民众代表对预算草案逐项进行恳谈、讨论,镇政府负责人回答有关问题;恳谈会后镇政府研究吸收初审意见并修改预算草案。在初审阶段,还呈现出许多亮点。比如恳谈之前开展预算相关知识培训,提高人大代表和民众代表预算审查监督的能力;通过乒乓球摇号的方式,在民众中随机抽取代表参与预算民主协商;将预算放到各个村居与基层老百姓进行充分、广泛协商。二是大会审查。人代会期间,采取分组与集中相结合的方式,通过大会审议、询问、辩论、提出预算修正案等形式,加强对预算草案的审查。其中比较有亮点的是,人代会专门安排日程,开展大会集中审议和集中询问,让人大代表与政府围绕预算进行互动对话、充分沟通;人大代表5人以上可联名提出预算修正案,并在票决之前进行深入辩论,赋予人大代表实质性决定预算修正和调整的权利。三是会后监督。人代会后,要求镇政府半个月内及时公开预算及“三公”经费,其中公开的“三公”经费除了当年度预算外,还将上年度的“三公”经费执行情况、当年车辆计划购置情况以及现有车辆数、核编车辆数等信息同步公开,成为国内预算信息公开的典范。同时还专门设立镇人大财经小组,协助镇人大对预算执行情况进行全程监督,要求政府每月向镇人大及财经小组报送预算报表,年中汇报预算执行情况。
        参与式预算从试点到全市全面推广,碰到的困难和问题不少,如各地经济发展不平衡、乡镇领导的思想认识存在差异、普通民众的深度参与需要一个过程等。温岭市人大在市委的正确领导、重视和支持下,认真履行职责,不断统一思想,切实加强程序设计和工作指导,保证了这项工作在全市各镇(街道)积极稳妥地展开。为了让公众能广泛有序参与,温岭市人大在市、镇(街道)两级全面建立了预算审查监督参与库和专业库,其中市级参与库共有40159人,主要由本市各级人大代表、所有村(居)民代表和大专以上学历外来人员等组成;专业库569人,主要由比较熟悉预算知识的专业人员组成。同时,积极借鉴基层成功的做法,不断改进深化市级财政预算审查监督工作。目前已有交通、教育、建设规划、水利、行政执法、铁路新区等占预算总额75%的6个部门(单位)实施预算民主恳谈,22个部门预算通过代表工作站广泛征询选民意见,18个部门预算进行人代会专题审议,35个部门的预算及“三公”经费向社会公开并接受群众监督。实施参与式预算的部门预算总额已经占到所有部门预算总额的95%以上。
        二、主要特征
        参与式预算是协商民主的一种实践类型,它具备公众参与、公共责任、理性讨论、平等协商、达成共识、促进决策等核心要素,具有以下几个特征:
        一是参与多元性。参与式预算有句口号叫“只要有意愿,就会有机会”,意思就是公民只要想参与预算审查监督,就定有机会。从实践来看,不同公众层面主要有六种参与途径:定向邀请、广而告之、随机抽取、科学抽样、代表征询、媒体追踪。这六种途径,保证了公众参与的广泛性、代表性和有效性,使社会各界、各个群体都有机会和渠道围绕预算发表意见、提出建议。
        二是信息公开性。参与式预算是开放式的参与,特别是在预算民主恳谈中做到全过程公开透明,恳谈之前通过各种途径动员社会各界广泛参与,并将预算草案提早发到参与者手中;恳谈过程面向市民开放,全程摄录,并在当地电视台原汁原味播出;恳谈之后追踪民意的吸收和代表意见的落实,并向参与者进行逐个反馈。除此之外,作为恳谈的主题,预算信息的公开力度也是不断加大,成为政府信息公开的重要探索,使得预算信息更加深入人心,从而打造透明政府,促进政治清明。
        三是协商平等性。在参与式预算当中,通过搭建民主恳谈、征询恳谈、问卷调查、民意测验、网上互动、询问、辩论等协商平台,强化协商、对话、恳谈、互动机制,努力追求参与各方主体的平等性,特别是身份地位平等、表达机会平等、获得信息平等、对协商结果的影响力平等,形成平等协商、理性博弈的氛围,让各种利益群体的意见充分表达,观点充分讨论,问题充分暴露,最终互为妥协,增进谅解,达成共识,并使不同利益诉求都能得到体现。
        四是程序规范性。参与式预算十分注重全过程的依法、有序、稳妥、渐进,并且坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一,坚持在现行法律框架内积极探索完善,坚持以适当的方式和规范的程序来保障实施,并逐步推进规范化、法制化和制度化。目前,中共温岭市委已将参与式预算纳入党建考核,温岭市人大已相继出台《温岭市市级预算审查监督办法》、《温岭市人大常委会关于政府重大投资项目监督的规定》、《关于开展预算初审民主恳谈,加强镇级预算审查监督的指导意见》,形成了一整套比较科学、切实可行、有机衔接的工作机制和操作程序。
        五是决策民主性。参与式预算是一个代表、公民民主参与预算决策的过程,它把预算从政府职能部门内部的决策变成一个公开的决策,通过多元利益主体和公众的广泛、平等参与,围绕当地年度预算项目分配进行协商讨论,并注重预算的修正和调整,最终确定资金分配、社会政策和政府支出的优先性,使政府决策更加科学合理,行政效率更高。同时决策过程也由原来的“暗箱操作”变为“阳光决策”,提高了透明度,促进了决策的民主化。
        六是结果有效性。参与式预算十分注重协商结果的运用,由于充分广泛的协商和决策的民主、公开、透明,给预算执行打下了良好的基础。现在温岭已经形成这样一种习惯,预算一经法定程序批准后,就必须严肃执行到位,除非有重大的政策调整和重大的自然灾害发生,这样就减少了过去在执行过程中的随意性和预算软约束的问题,那种拍脑袋决策、拍屁股走人、政绩工程等得到较好程度的避免,同时也使整个执行过程更加顺畅,因为预算方案是大家一起协商定下来的,那么执行也要靠大家一起自觉遵守。过去执行看领导的意图,而现在,执行看预算计划已蔚然成风。
        三、主要价值
        参与式预算是继选举民主之后协商民主的广泛实践,通过八年的积累,其功用和价值逐步显现,至少体现在以下几方面:
        首先,它是建设创新型政党的好路子。对于执政党来说,如何使党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一,是建设中国特色社会主义事业的一个重大问题。在地方执政实践中,参与式预算是个有益探索,为我们党执政积累了宝贵经验,通过将预算和项目交给本区域民众去讨论,强化了执政为民理念,促使我们党用心去思考自己想法与民众想法的一致性,从而提高科学执政、民主执政、依法执政水平。实践也证明,参与式预算的推进、协商民主的发展,离不开党委的顶层设计和改革创新,只有树立创新的理念和精神,敢于去思考,敢于去探索,敢于去实践,改革才能不断推进下去,才能建设好十八大提出的创新型政党。
        第二,它是有效制约和监督权力运行的好方法。参与式预算其中一个功效,就是“用权利来制约权力”。通过在 预算当中赋予人民群众充分的知情权、参与权、表达权和监督权,并经过充分的讨论、论证和协商,来自社会的意见和建议更加广泛,监督也越来越具有针对性,促进了政府民主意识、服务意识的增强,有效地防止或消除了预算决策的随意性,使得政府行政行为与财政资金的投向得到约束,减少了决策中的失误和腐败,并有效控制和削减了“三公”经费和政府债务。这也很好地体现了十八大报告提出的“让人民监督权力,让权力在阳光下运行”的要求。
        第三,它是拓展基层民主生长空间的好平台。参与式预算是增量式、渐进式的民主,在推进当中始终坚持从实际出发,充分尊重群众意愿,为社会主义民主发展不断释放出新的空间,显示了社会主义政治制度优越性。它探索出了一条积极促进公民有序政治参与的新路径,为公民自由、广泛、直接、真切地参与社会公共事务决策、管理和监督提供了新的渠道,是保证人民依法实行民主决策、民主管理、民主监督的集中体现。同时它也是一所很好的民主学校,通过区域性、全局性、技术性的实打实民主操练,公民的民主思维、民主意识、民主文化、民主习惯都有了很大提高和改善,为人民民主和基层协商民主的发展打下了扎实基础。
        第四,它是促进社会和谐善治的好举措。参与式预算改革,为加强和创新社会管理提供了典型样本。当前中国正处于社会转型中的矛盾高发期,利益主体和价值取向呈现多元化趋势,各种利益群体冲突日益显现。而参与式预算的实践,为公众参与社会管理以及政府与公众之间的沟通、互信搭建了有效平台,在与公众广泛协商中广纳群言、广集民智,有效调和不同利益群体间的利益差异,使得政府行为的民意基础更为坚实,促进和谐善治。同时,通过干群面对面地协商、对话、沟通和交流,干部为群众释疑解惑,群众使干部耳聪目明、掌握真情实意、听取真知灼见,拉近了干群距离,并且也使群众有了质询、投诉、建言的渠道,消除了满腹的牢骚和怨气,疏通了久滞的不满和抵触情绪,有利于形成良好的干群关系和社会心态,化解各种矛盾,促进社会稳定。
        第五,它是充分发挥国家权力机关作用的好抓手。人民代表大会制度是人民当家作主的重要制度载体和最高实现形式。在人大预算审查监督中引入协商民主的机理,有利于扩大公民对人大工作的参与,有利于人大了解真实的民意,推进人大工作公开化、民主化,同时也有利于人大加强对政府全口径预算决算的审查和监督,使得人大在监督预算时行使职权更加到位,焕发出根本政治制度应有的活力。另外,人大不仅是推进民主建设的主渠道,也是弘扬法治精神的主阵地,通过实施参与式预算,促使政府领导干部树立预算意识和法治意识,运用法治思维和法治方式开展工作,有利于在全社会营造良好的法治氛围,促进法治社会建设。

 

 
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