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泽国“参与式预算”的思考
发布时间:2012-07-10 12:00:38    来源:温岭市人大常委会    作者:温岭市人大常委会    阅读次数:

 

泽国镇人大主席团

 

民主恳谈,一项发源于草根带有原创性的活动形式,顺应了民意,推动了民主政治建设,创新了社会管理。在镇财政预算编制中引入“民主恳谈”机制,让公民广泛深入参与和监督政府财政预算的“参与式预算”,在泽国孕育开花并结出硕果,进一步激发了民主恳谈的活力,走出了一条极富特色的预算监督新路径,被称之为“中国式协商民主的泽国模式”。

一、“参与式预算”的泽国案例

泽国的参与式预算实践已有八个年头了,每年都作适当的调整,每年都有不同程度的衍进和深化。2012年参与式公共财政预算民主恳谈于1月11日在泽国二中举行,200名(实到183名)选民代表细审政府财政预算并各抒己见,123名(实到99名)镇人大代表列席旁听。

会前,泽国镇编制了一本长达42页的“泽国镇2012年财政预算支出测算表”,对2012年泽国镇54384.2万元的财政预算提供了极为详细的预算开支清单,确保让代表和公众可以不经过专门培训就能看懂。同时,还确定初步安排的10个城市建设项目和10个民生相关项目,形成预算项目民意调查问卷。参加预算民主恳谈的选民代表由“随机抽取”与“人才库抽取”相结合的方式产生,先是通过乒乓球摇号抽选方式,按照千分之一的比例产生100名选民代表,再在泽国镇人才库中分线(共分成10条线)选出100名各届代表,加起来总共有200名。

当天的民主恳谈会分两次调查问卷,两次大会集中恳谈,两次分组恳谈进行。选民代表被分成农业发展、工业发展、村镇建设、城市管理等10个组,通过集中恳谈与分组恳谈交叉进行的方式,反复对预算提出修改意见。同时,还要就初步安排的20个城市建设项目和民生相关项目,按照重要程度填写民意调查问卷。通过数轮分大小分组讨论和协商的方式不断地交流,选民代表与政府领导进行了有效的互动。列席的人大代表全程参与并充分听取民意、吸纳民智。

恳谈会后,镇政府组成人员召开办公会议,讨论恳谈会上选民代表提出的意见建议和调查问卷的预选结果,对财政预算作出初步调整。

二、泽国参与式预算的主要特点

泽国镇将民主恳谈与人大预算审查相结合,特别重视参与民众的代表性、抽样产生的科学性、民众意见表达的充分性,并且在程序上加入很多独到的配套机制,因此堪称泽国模式。

  1、选民代表的随机抽样机制。选民代表是运用随机抽样的方式在全镇12多万人口中依据村民选举名册抽选而成,目的在于保障参与机会平等,避免代表选取的人为操纵和参与群体的单一性,保证恳谈代表的代表性与公正性。

  2、预算知识培训机制。政府财政预算是一种有较强专业性要求的行为过程。为保障预算民主恳谈以及人大预算审议程序顺利展开,参与式预算程序中设置了对人大代表、选民代表和小组恳谈主持人等进行预算相关知识培训的机制,以提高预算恳谈的能力和效果。

  3、小组分组恳谈与大会集中恳谈相结合的机制。为使预算民主恳谈的过程更为有效,选民代表与政府预算民主恳谈程序安排更为细致:(1)将选民代表抽签分组;(2)各小组召开第一次民主恳谈会,讨论各预算项目;(3)政府领导与所有选民代表参加第一次集中恳谈,讨论各预算项目;(4)各小组召开第二次民主恳谈会,继续讨论;(5)政府领导与所有选民代表参加第二次集中恳谈,深化讨论各预算项目。

  4、主持人机制。鉴于选民代表、政府领导之间在利益立场、信息占有、知识层次、语言表述等方面的差异,泽国镇参与式预算程序中设置了主持人制度: (1)选取具有正义感与责任心、有较强的语言表达能力、熟悉当地民情的人担任主持人;(2)在预算民主恳谈的小组分组恳谈与大会集中恳谈的过程中由主持人分别主持;(3)主持人公正、中立,引导恳谈过程有序而理性地展开。

三、“参与式预算”的成效

民主恳谈是泽国参与式预算的一个重要环节,已成为常态机制,并不断深化完善、逐步规范,实现了从一般性的干群对话到实质性的公共事务决策的提升,取得了积极成效。主要表现为六个方面:

1、推动了政府决策的民主化、科学化、透明化。参与式预算改变了政府传统的决策方式,通过公众广泛、平等、深入参与和民意的公开、自由、充分表达,影响或修正政府预算决策,使政府的预算编制更能体现民意,代表当地大多数社会公众的利益和意愿,提高了决策的透明度。

2、提高了政府的公信力和公共事务管理能力。在参与式预算过程中,政府以理性、积极的心态接纳参与者提出的意见和不同见解,并主动修改预算方案,这有助于提升政府在社会公众中的威望和公信力。此外,通过参与式预算,政府能够合理配置公共资金,使资金安排更加注重轻重缓急,更加注重实质性,更加体现预算的公共职能,并且整个过程完全公开、透明,更能体现政府关注民生、以人为本的执政理念。

3、促进了财政资金的公平合理分配。参与式预算,使社会公众有平等机会参与财政资金的分配,在公开、透明的状态中,按照精心设置的程序,与政府平等对话、沟通以及反复的讨论和协商,这样就有可能纠正政府编制预算中可能出现的失误与非理性,使得财政资金分配更加公平、合理,尽可能地符合公共利益,并且使社会弱势群体的利益得到关注和维护。

4、发挥了基层人大应有的作用。参与式预算的实施,使预算审查由程序性审查转变为实质性审查,使预算由“软”变“硬”,具有刚性约束力;通过扩大公众参与,使人大代表和社会公众所汇集的民意能够约束和制约政府的预算和行政行为。因此,参与式预算使基层人大和人大代表能够切实行使自己的职权,在既有的制度框架内更好地发挥作用,使人民代表大会制度回归人民民主的本来意义。

5、增强了公众的民主意识。只有当社会公众都关注、重视和珍惜自己的民主权利,并能有效地运用和行使自己的民主权利的时候,基层民主政治建设才有最坚实的基础。公众通过参与式预算,真切地参与到社会事务的决策、管理、监督中,民主意识和民主观念不断增强,民主习惯不断形成,行使民主权利的能力不断提高,公共参与的热情不断高涨。

6、转变了干部的作风。参与式预算也是新时期政府的工作方法之一,它能使乡镇领导干部真正把自己“摆进去”,摆到工作一线去,摆到基层群众中去,摆到矛盾问题前面去,做到“察民情、体民意、解民忧”,切实提高乡镇领导的工作水平,并实现群众对政府工作的民主监督,不断改善基层政府的施政方式,进一步推动基层社会中的民主治理,巩固基层党的执政能力。

四、“参与式预算”存在的问题

(一)预算编制和执行缺乏科学性。

 

表一:泽国镇2009~2012年财政预算收入、支出、调整、执行情况

                                 单位:万元

 

项  目   

年分

2009年

2010年

2011年

2012年

预算收入

年初预算数

16000

21185.4

41557

42784.9

预算执行数

16200

22456.4

42626.6

 

完成预算%

101.3

106

102.6

 

预算支出

财政预算支出

19981.7

26999.3

49753.9

54384.2

基本支出数(其中)

8354.3

9367.9

9720

10952.4

项目支出数(其中)

11627.4

17622.4

40033.9

43431.8

项目支出占总支出比%

58.19

65.27

80.46

79.86

预算执行数

18495

19929.3

39473

 

完成预算%

92.56

73.81

79.34

 

民主恳谈

后调整的预算

预算调整项目数

14

17

14

17

预算调整涉及金额

280

450

650

1535

预算调整与总预算比%

1.4

1.62

1.31

2.82

中期

调整

预算

项目支出中期调整

1200

--4670

1101

 

 

       根据表一数据,可以反映出以下四方面的情况:

1、预算编制不够科学。预算支出的盘子不断扩大,基本支出作为刚性支出相对稳定,项目支出从2009年的11627.4万元增加到2012年的43431.8万元,成为预算支出的“大头”。某种程度上说,项目支出编制是否科学合理直接影响到预算编制是否科学合理。但是由于各个办公室编制预算人员缺乏专业技术,到目前仍没有一个懂预算的工程项目专业人员,编制的道路、建筑等工程预算只是个概算,所以造成项目预算与实际支出的偏离较大。财政所人员只是按照工程合同、按照领导签字而付款,只是管钱而管钱,没有很好地尽到管理项目预算、决算的职责。

2、预算执行不够到位。受主客观条件的影响,年初定下的项目经常会进行调整,这也导致预算执行不到位的现象经常会出现,如2009年预算完成率为92.56%,2010年预算完成率仅73.81%,2011年预算完成率为79.34%。

3、民主恳谈后调整的预算资金总额比例不高。选民代表每年一次抽选难以履行好职责,偶然抽到一次,主观上存在暂时的观念,拿到镇预算计划书一时也很难读懂,没有责任和负担,提出的也都是局部性的问题,有的还有思想顾虑不敢讲,这也是导致民主恳谈效果达不到最佳的原因之一。所以民主恳谈后预算调整的项目很少,所占的比例也小,2009年占1.4%、2010年占1.62%、2011年占1.31%、2012年占2.82%。

4、预算执行中调整很难操作。几乎每年年中和年末镇政府都提出预算调整方案,但法律没有赋予镇人大主席团和镇预算审查委员会调整预算的职权。《预算法》第五十四条规定:“各级政府对于必须进行的预算调整,应当编制预算调整方案。……乡、民族乡、镇政府预算的调整方案必须提请本级人民代表大会审查批准。未经批准,不得调整预算。”按照法律规定,只有乡镇人代会才可以批准预算调整。但由于各方面原因,一般年中乡镇都不会再开人代会,所以造成预算调整很难。

(二)摇号抽取的选民代表的结构有待改善。

2012年以前的选民代表都是通过乒乓球摇号方式随机确定,2012年采取选民代表50%和各类专业人员50%随机抽选而成。

 

表二:2009~2012年泽国镇公共财政预算民主恳谈选民代表情况

 

 

项 目       年 份

2009

2010

2011

2012

男/女

62.7/37.3

89/11

76/24

77/23

 

小学及文盲%

41.5

14

37

23

初中%

41.6

34

40

27

高中及中专%

11.7

22

19

27

大专以上%

5.2

23

4

23

 

 

 

农民%

68.2

71

70

49

工人%

9.3

5

6

8

企业主%

2.6

3.5

4

12

商人%

9.9

11

10

9

教师%

 

 

 

7

公务员%

 

 

 

5

其他%

10

9.5

10

10

 

根据表二数据可以看出几个问题:

1、妇女代表少。2009年男女参加比例62.7:37.3,2010年男女比例89:11,2011年男女比例76:24,2012年男女比例77:23。男女比例失调,就缺乏普遍性和代表性。近年来我们还发现存在着村干部和企业领导偏多、群众的参与度不够的问题,好些拿到号的民众自卑心理,觉得自己不善言谈、文化程度不高,就让给村干部了,有些妇女代表让给丈夫,以致比例失调。

2、高学历代表少。抽选的代表一般文化程度不高,难以适应恳谈的需要。比如:2009年小学文化及文盲的占41.5%,初中的占41.6%,而高中以上的只有17%。由于文化程度偏低,掌握信息量少,代表提出的问题难以把握全局和整体利益,很难谈出问题的深度和广度。2012年采用新方法后文化程度明显提高。

3、外来人员代表没有。泽国外来人口超过13万,应该要有一定的外来人员参加。

4、农民代表多。2009年、2010年、2011年三年农民代表比例偏高,而其他各界代表比例偏低。

(三)镇人民代表大会审查预算仍需强化。

1、会前初审给人代会预算审查带来影响。在镇人民代表大会前组织人大代表进行初审,这是比较好的做法,但是由于初审会议一般不是很正式,代表审查往往不够充分。而到正式人代会时,一些代表由于已经连续参加了预算民主恳谈会和初审会议,所以在会上就没有多少内容可以讨论和审查了,影响了预算审查的质量和效果。

2、预算审查委员会的职能有待强化。预算审查委员会成员由于缺乏专业知识,多数是“外行人”,难以做好专业性较强的财政预算审查工作,难以完成所承担的职能。

3、会议安排预算审查时间过少。人民代表大会内容逐年增加,安排一天半时间太紧。会议作报告半天,到后半天时间坐久了,大家听起来效果明显下降;讨论半天,无法开展预算专题讨论恳谈。所以应该适当延长人代会的会期,从原来一天半延长到二天,保证有更多时间审查讨论财政预算草案。

五、完善“参与式预算”的思考

“参与式预算”作为一种崭新的预算监督模式,虽然取得积极的成效,但在实践中仍有许多完善的空间。

(一)提高预算民主恳谈的实效性。“参与式预算”的终极目标是为了增强预算资金分配的公平性、合理性、科学性和民主性。而参与的人大代表和选民是否具有代表性、广泛性是关键所在,是实质意义的根本。基于这些,可以从以下两种方案尝试。

第一种方案:1、保留随机抽样的泽国特色,可否考虑一次抽选一届不变,但应分二组进行,一是“选民组”,依然以“乒乓球摇号”的公开形式从12多万本地户籍人口中抽100位。二是“精英组”,包括村干部、教师、校长、律师、企业老板、外来民工骨干等。讨论时将“选民组”和“精英组”分开,免得剥夺“选民组”的“话语权”。每组讨论依旧以20人为好,分为10组。2、讨论的重点可否将全盘预算回到重点建设项目上,这项目应是在预算的各条线上抽出的几个重点建设项目。项目必须配上详细的说明,包括项目所处的地理位置、应达到的效果,最好配上效果图。主持人一一细解,有条件也可去实地考察。这一系列重点项目的讨论、修正都是政府编制预算的第一思考依据。3、预算的初审。让财政预算审查委员会成员参加初审,而全体人大代表不再参加初审。因为“初审”就是初步审查,而泽国的初审是所有人大代表都参加,这跟人代会的审查就重复了,导致人代会时审查气氛冷淡,无话可说,冷场、套话重复。4、调查问卷的内容可否更改。应放项目的内容,因为恳谈的就是项目,预算资金不应纳入调查问卷。我们调查问卷的重心也就是哪一项目优先的问题,为政府提供决策依据。

第二种方案:1、保留随机抽样,方式同样以上面的两个样本来抽取,因为它的意义比较大。2、仅讨论预算方案。主持人不一定就是老师了,但每组至少有一位政府领导参与,这不是让他去诱导和劝说,而是让他去引导,阐述政府预算编制的规划和思路,使选民代表听得白、想得深、议得透,这样恳谈质量大会提高,才会有高质量的、建设性的意见产生。3、取消调查问卷。因为政府已纳入预算方案的各条线都很重要,无所谓谁优先的问题,调查问卷目的其实就两个:一是项目谁重要谁优先的问题,二是专家学者的数据提取前后比较研究的问题。我们只从实际出发编制预算就无需数据的调查,免得把选民代表弄的很茫然。4、初审时人大主席团组织财政预算审查委员会参与审核政府提供的预算方案。

(二)强化预算编制的程序性和科学性。各条线编制预算要更加明细、真实、科学。财政所要统筹考虑全面安排,特别是在项目规模不断扩大的情况下,要有专业管理人员(政府应聘请工程专业方面的财会人员)进入财政所,对基建项目进行审查,这对提高项目预算编制的科学性极为重要。

(三)激发公众参与的热情。每年财政民主预算恳谈会前,在全镇范围内通过镇人大网站、手机短信、镇宽带电视人大宣传平台等形式将预算方案告知选民,他们如有想法和思路就完全可以通过他们村(居)的选民代表或人大代表反映,提高参与质量。同时加大对选民代表和人大代表的培训力度,增强培训效果,使他们熟悉政府预算编制的相关内容及其流程,激发他们的参与热情,增强他们的参与意识。唯有如此,才能使群众能够合理参与,并发挥其应有作用。

(四)建立预算执行的后续监督机制,强化对预算执行的全过程的监督。在人大代表和选民代表的参与之下完成的预算编制,不应是一改了事,而是要建立后续监督机制加强监督,使预算的刚性得到很好的维护。人代会后泽国一直都是财经小组(2012年改为财政预算审查委员会)来执行监督,每年按季度听取财政预算执行情况报告、半年度召开中期执行民主恳谈。但监督要有力、有效,财政预算审查委员会应作以下完善和补充:一是人数从原来的9人增至13或15人,毕竟泽国是大镇,涉及到的预算大盘超过5亿了,9人的财经预算审查委员会忙不过来,跟踪审查就会有很多的疏漏之处。二是在财政预算审查委员会之外,也可聘请非人大代表的懂经济、财政、会计等专业知识的人员来担当顾问。

虽然,政府在预算执行过程中有重大变动,新增预算,及时向镇人大主席团报告,是一次跨越式进步。但项目要调整、预算要调整,乡镇人大主席团和财政预算审查委员会没有权利同意调整预算,应该及时召开人民代表大会,审查批准镇人民政府提交的预算调整方案。

 (五)加强对预算执行的有效监督。政府财政预算执行情况统计中如果执行率偏低,人大主席团和财政预算审查委员会要查明原因,要求政府在次年人代会上作详细解释、说明。要充分发挥市、镇人大13个重点工程跟踪监督小组的作用,努力促进各项重点工程按照年度工作任务和目标保质如期完成。

(六)建立工程竣工项目跟踪监督机制。一是工程项目完成验收以后,决算编制也应及时跟进,并像预算编制那样准确、细化决算表。二是交付有资质的中介机构对决算项目进行年终审计。三是年终召集人大代表、选民代表讨论决算情况,更好促进政府来年优化预算。

总之,取信于民,吸纳民意,改善民生,促进社会和谐,是参与式预算承载的目标。将公民的“声音”融入预算过程,在公民偏好、政策制订和预算资源分配之间形成更为健全的关系,从而有力推动基层民主政治建设,是泽国参与式预算下一步所要考虑并要突破的课题,需要进一步探索并为此付出更大努力。

 
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