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温岭市部门预算审查监督的实践与思考
发布时间:2012-07-10 11:57:55    来源:温岭市人大常委会    作者:温岭市人大常委会    阅读次数:

 

市人大常委会财政经济工作委员会


我市自2003年建立部门预算书面提交人代会审查制度以来,市人大常委会在预决算审查的程序、对象、主体、内容、公开和技术方法等方面进行了积极、有益的探索和尝试,部门预决算审查、监督体系逐步完善,内容不断深化,监督效果日益显现。

我市部门预算审查监督的创新实践
我市开展部门预算审查监督的基本情况
2000年,财政部按照全国人大和国务院的要求,首次提出改革中央预算编制办法,提前和细化预算编制工作,并开始试编“部门预算”。为支持和推动部门预算改革,2003年,市人大常委会决定在市级部门全面推行部门预算,并建立部门预算书面提交人代会审查制度,当年,市级21个部门编制了部门预算,其中5个部门(农林、科技、教育、交通、水利)的预算提交了市人民代表大会审查。2006年,将预算提交市人民代表大会审查的部门增加到7个(增加建设、卫生部门),市人代会还首次对农林局部门预算组织专题审议,常委会对水利局部门决算、农林局部门预算执行情况开展专门审议。2007年,将预算提交市人民代表大会审查的部门增加到8个(增加计生部门),同时在人代会闭会期间继续推进部门预决算审查监督,先后对农林局部门决算、卫生局部门预算执行情况开展专门审查或审议。2008年,将民主恳谈引入部门预算审查程序,率先在市交通局探索实施部门预算民主恳谈,部门预算审查监督开始进入实质性监督轨道。在此基础上,2009年,又将水利局部门预算纳入人代会会前民主恳谈,同时继续将8个重点部门预算书面提交人代会审查,并选择建设、计生、科技3个部门,组织代表开展部门预算专题审议。当年,首次在网上公布人代会审查的8个部门预算,公开提供市民查阅和下载,部门预算公开开始实行。2010年,又将建设规划局部门预算纳入预算民主恳谈。同时,人代会期间,专门安排半天时间,以代表团为单位,组织12个代表团分别对12个部门预算进行“一对一”专题审议。年中,共有20个部门预算在网上公开,约占部门预算总额的80%,还首次在《温岭日报》全文刊登建设规划局部门预算,引起了广大市民的热议。2011年,预算民主恳谈范围进一步扩大,在继续组织人大代表和公众代表恳谈交通、水利、建设部门预算的同时,增加了教育、卫生部门预算民主恳谈。人代会专题审议的部门由2010年的12个部门增加到了17个部门,其中5个部门预算通过代表工作站广泛征询选民意见。年中,网上公开了27个部门预算及“三公”经费(约占部门预算总额的95%),报纸上公开教育局、建设规划局2个部门预算,“三公”经费公开引起社会各界的关注。今年,除继续坚持人代会前5个部门预算民主恳谈、5个部门预算征询恳谈和人代会期间17个部门预算专题审议外,推动了35个部门预算及“三公”经费网上公开,3个部门预算报纸上公开。

(二)我市开展部门预算审查监督的主要做法

1、规范审查程序

部门预算审查监督是专业性、法律性和政策性非常强的工作,我们在审查监督过程中,着重紧扣六个关键环节。一是提前介入。市人大财经工委在部门预算草案编制前,深入财政、审计及预算编制部门,广泛听取各议事委员会、专家及预算单位意见,及时掌握预算编制要求和标准等情况,在部门预算“定盘”前向政府及财政部门提出针对性的意见和建议。二是预先审查。在市人民代表大会会议举行的三十日前,市人大财经工委会同相关工委对预算草案进行初审,进一步完善部门预算草案,提出预先审查意见。三是会前恳谈。市人大常委会在举行初审预算草案会议的十五日前,组织召开由市人大代表、预算审查监督人才库和参与库、特别邀请的政府及有关部门负责人、自愿报名的选民参加的部门预算民主恳谈会,广泛听取与会人员的意见和建议。恳谈中提出的意见和建议归纳整理后,于会后七日内反馈给市财政部门研究处理。四是初步审查。市人大常委会根据市人大财经工委的初审报告,对市级上一年度预算执行情况、本年度预算草案进行初审。五是大会专题审议。大会专题审议前,各镇(街道)在会前组织代表对部门预算(草案)进行调研和初审,市人大常委会选择相关的代表工作站,对人代会期间审议的部分部门预算,组织部门与选民开展预算征询恳谈。在此基础上,人代会专门安排半天时间,以代表团为单位,分别对部门预算进行“一对一”或“一对二”的专题审议。六是跟踪监督。市人大常委会主任会议根据部门预算专题审议会代表的建议、意见,专题听取市人民政府及其财政部门的处理意见。市人大常委会还在审议市级预算执行情况报告和审查决算中,有重点地选择一些部门,进行重点审查和监督。同时,结合专项审计和绩效评估,加强对部门预算执行情况进行监督。

2、确定审查对象

部门预算反映一个部门全部收支状况,其实质是各部门按照法律或者政府授予的职责和交给的任务,统一安排使用财政分配给的资金,使预算和部门的施政目标有机地结合起来,避免以前预算和部门施政目标脱节的“两张皮”现象。我市部门一级预算单位有73个,人大要逐一详细地审查部门预算是难以做到的。为此,市人大按照突出重点、兼顾民生的原则选定审查部门,提出了“三个重点”工作思路。“三个重点”:一是重点审查涉及农业、科技、教育、社会保障及资金收支量大和有二次分配权的部门的部门预算,以了解重点资金和群众关心的热点资金安排使用情况;二是重点审查项目支出,尤其是收支项目较大的项目、重要项目和影响面较大的项目;三是重点方面,即收入是否合法、合规,支出是否合理、透明,收支是否不均,项目资金安排是否到位等等。

3、制定审查办法

预算法和监督法都专门就预算审查作出了直接的规定,但法律对部门预算审查监督的规定尚不明确。为此,市人大常委会高度重视部门预算审查监督方面的制度建设。一是制定了《关于政府重大投资建设项目监督的规定》,着重就政府重大投资项目的监督依据、原则、范围以及审查批准、跟踪监督、部门职责、相关罚则等方面作出了明确规定。二是制定了《温岭市市级预算审查监督办法》,该办法从预算草案的初审、预算的审查和批准、预算执行的监督、预算调整的审查和批准、决算的审查和批准、预算决算公开的监督等方面对部门预算审查监督工作的方法和程序进行了明确,为部门预算审查监督工作提供了依据。

4、加强审查力量

由于部门预算涵盖面广、专业性强,要审查监督好预算,必须要有专门的机制和专业的队伍。我市在加强审查力量方面,一是加强审查机制建设,设立财政经济工作委员会议事委员会,加强对政府财政、经济工作的监督。二是充分发挥代表和公众在部门预算审查监督中的作用,建立了一支相对稳定的部门预算审查监督方面的参与库,参与库人数达32478名。三是注重借助外脑的力量,组建了一支由人大代表、镇(街道)机关干部、各部门相关专家、中介机构等组成的人才库,为部门预算审查监督提供服务。

5、实施全程监督

全程监督就是对部门预算进行事前(预算编制)、事中(预算执行)、事后(决算)全过程的监督。近几年来,我市人大在实践中主要采取五种做法:一是利用网络、报纸等媒体对部门预算及“三公”经费进行公开,充分接受公众的监督。二是常委会在审议市级预算执行情况和审查决算中,有重点地选择一些部门进行重点审查和监督。三是结合“一府两院”重点工作分组监督,开展预算执行情况的监督。四是对重点部门、重大项目开展审计监督。五是公开部门决算,对其执行结果进行重点监督。

6、开展知识培训

人大代表是人民代表大会的主体,人大审查监督预算,根本的是要依靠人大代表履职。因此如何使代表熟悉预算,了解预算,从而更好地监督预算。市人大常委会把代表培训作为管好政府“钱袋子”工作的重中之重来抓,从2009年开始,每年至少一次召开代表预算审查监督知识培训会,通过培训,增强了代表参与预算审查工作的积极性,进而提高了预算审查监督工作的质量。

(三)我市部门预算审查监督取得的成效

回顾近年来的部门预算审查工作,总体上看有了一个良好的局面,取得了一定的成效。具体表现在:

1、提升了人大监督水平。通过加强和创新部门预算审查监督工作,促进人大及人大代表更好地依法行使自己的权力,进一步推动预算审查监督从程序性向程序性与实质性并重转变,使人大监督逐步趋于刚性。同时,它也为人大审查监督政府预算积累了宝贵经验,有利于今后更加积极稳妥地推进公共预算改革,深化预算监督。

2、推进了民主法制建设。通过组织代表和公众对部门预算进行审查监督,切实保障了公民对财政预算的知情权、参与权、表达权和监督权,促进了预算民主,使预算进一步走向公共化。同时通过强化监督,各预算单位特别是行政“一把手”的法律意识、预算意识、人大意识明显增强,有效地避免了政府对财政资金使用的盲目性和随意性,提高了行政效率和依法理财、科学理财、民主理财水平。

3、加强了预算科学管理。实行严格部门预算审查监督,推动部门预算管理工作措施不断完善,促进部门预算年初到位率逐年提高、部门预算编制逐步向科学化和精细化方向发展、部门预算绩效管理稳步推进。同时通过督促推进部门综合预算改革,使一个部门所有的收入和支出按照统一的编报要求在一本预算中得到了反映,避免了预算资金分配上的内外脱节、分散无序等问题,提高了政府财政资金的计划性、完整性和科学性,使财政资金更好地发挥服务地方经济发展、优化资源配制的功能。

4、促进了部门廉洁办事。实行部门预算改革并严格审查监督后,财政部门必须严格按预算计划进行资金拨付,部门的支出行为也必须接受预算的约束,从而增强了内控机制,提高了预算编制和执行的透明度。同时,它也在一定程度上改善了领导干部的工作作风,消除了滋生腐败的部分体制根源,推动了政府职能的转变和服务型、节约型政府建设,促使政府树立服务意识,勤俭节约花钱。

当前我市部门预算审查监督存在的主要问题
我市部门预算审查监督经过近10年的实践和探索,积累了许多的经验,取得了较好的效果,但部门预算审查监督中仍存在一些问题需要引起高度重视。

部门预算编制还不够规范。
编制方法不尽科学。按规定,部门预算应当采取零基预算和综合预算的方式编制,但当前的部门预算编制主要采取的还是“基数加增长”的预算编制办法,这样造成提交人代会审查的预算与实际执行的预算、决算存在较大差异。
项目支出预算不够完善。一是项目支出和基本支出区分不清。从预算编制的实际操作看,基本支出主要按排定额标准部分,定额标准之外的其他经费都填列在项目支出中,导致项目支出中包含基本支出,项目支出中业务专项和特定专项也分不清。由于基本支出预算不足,一些项目支出实际上就变成了基本支出的补充,用以弥补基本支出预算的缺口,导致项目支出不能用于真正的项目,难以按项目支出的要求实施监督。二是部分项目支出欠细化。近几年来,我市提交人代会审议的部门预算虽然有所细化,但还不够详实,部门之间还存在不同的差异,除了重点审查的部门外,大部分都只有简表,没有详细的部门预算安排情况说明以及项目立项依据、测算标准、预期效果等情况说明,使得对项目预算合理性的审查缺乏充分依据,审查中只能是经验性的质疑。
基本支出预算标准不一。我市部门预算基本支出的公用经费均采用定员定额的预算编制方式,从制度设计上看,定员定额的预算编制方式很好,但由于现行定额标准不一,同时,由于各部门工作性质、职责任务不同,定员定额标准变成了简单的资金分配的依据,发挥不了公平分配资金,保障单位基本运行的作用。
审查监督力量不足。预算审查专业性强,大部分人大代表以及预算审查参与库人员并不专门从事财政预算审查工作,因此,一时难以适应预算审查监督工作的要求。而市人大财经工委由于受机构设置和人员配备的限制,只能够完成预算审查的程序性工作,还远远不能适应进一步拓展预算审查监督工作领域,完善工作方式方法,增强审查监督工作实效的需要。
部门预算改革的相关配套措施还不够完善。一是缺乏一个比较科学、规范的部门预算编制操作规程,包括较为科学统一的部门预算表式、编制方法、编制说明、预算安排情况说明和编制软件等。二是缺乏一个行之有效的部门预算审查监督跟踪管理办法和审查指标体系。三是缺乏一个预算执行信息化实时监控平台。四是缺乏一个部门预算绩效评价体系和绩效评估指标。
深化部门预算审查监督的思考
部门预算审查监督各地没有成熟的模式和经验,只能在摸索中不断前进。对于下一步我市如何深化部门预算审查监督,提高部门预算审查监督质量,我们针对当前工作实践,提出如下一些思路:

继续深化预算制度改革。继续推动部门预算制度改革,彻底改变“基数加增长”的预算编制方法,真正实行零基预算和综合预算。要进一步细化和规范预算科目体系,使预算科目体系的设计满足按部门分类、按政策目的分类、按经济性质分类的要求,修订、扩充、细化“目级”科目,使所有项目预算全部细化到款到项到目。在细化项目的同时,各预算编制单位要有统一的详细的部门预算安排情况说明、项目立项依据、测算标准和预期效果等情况说明,使部门预算编制更加透明、分配更加公平公正、资金更加安全有效。要制定科学合理的基本支出定额标准,按照“划分档次、确定定额、不作基数、逐年审核”的原则,探索建立量化的、由支出基本因素和调整系数组成的指标体系。同时,对各部门编制外人员,核编外车辆进行调查摸底,根据工作性质和实际需要,核定支出标准,纳入基本支出核算范围,防止各部门因基本支出预算不足将超定额、超预算部分填列在项目支出中,确保部门预算的真实性,增强部门预算的可操作性。
加强人大预算审查监督能力建设。设立市人大财政预算审查监督专门机构,配备熟悉审查监督业务的人员,组建一支专业的审查监督队伍,把好预算的初审关和执行关。要有针对性地开展业务培训,逐步提高市人大代表预算审查必备的知识水平以及具体从事预算审查领导和工作人员的专业水平。同时,要加强预算审查监督咨询平台建设,吸收一批精通和熟悉财政、审计、财务工作的专家、行家参与部门预算审查监督工作,弥补人大预算审查监督力量的不足,并为深化人大预算审查监督奠定基础。
完善部门预算改革的相关配套措施。一是建立基础信息数据库,全面提升部门预算管理水平。建立预算部门基础信息库,使之与部门预算编制相衔接,构成一个完整的预算编制审核体系。基础信息库可整合部门预算、工资财政统发、财政供养人员等要素,按照分类管理要求设置录入项目,采集更新预算单位的人员、车辆、资产、工资和津补贴等基础信息,通过建立基础信息数据库,实时掌握单位人员、资产异动信息,确保预算的时效性,实现人员经费按自动生成,公用经费按定额自动编制,专项经费预算连续滚动管理。二是建立项目库,加强项目支出的绩效审核。按照零基预算的要求,部门在编制预算时,要对项目支出予以细化、量化,并建立一套与之相适应的项目支出定额指标体系,对项目进行可行性研究论证。对各部门重大支出项目,在申报项目时,须提出项目支出效果指标和评价方法,系统地进行方案评估和成本——效益分析,实现绩效预算。对已纳入项目库管理的支出项目,将项目支出预算纳入“项目化”管理,逐个进行评价。三是通过计算机网络技术实现部门预算执行的实时监控。针对当前财政管理信息系统建设中存在的问题,可采取以下措施。第一,加强计算机软件的综合应用和财政管理信息系统的开发利用。第二,加强部门间的协调配合。根据财政资金的整体流程,设计科学的信息传递系统,加强各相关部门间的信息传递和配合,并在此基础上进行整合应用,实现全面信息化。第三,组织开发和推广使用适合财政监督业务特点的检查软件、业务分析软件等,提高监督成效。同时,增强财政监督对外信息反馈的灵敏性,包括加强与其他监督的信息共享,开设面向社会的网络端口,接受社会和群众举报等社会监督信息等。第四,通过网络控制体系随时掌握财政资金的拨付、使用方向、结存等动态情况,同时,对管理中发现的异常情况进行实时的调查和追踪监控。四是努力提高财政资金使用效益,积极推进绩效评估。要建立以财政管理效能和财政资金使用效益为核心的预算支出绩效考评体系,健全预算支出的绩效评价指标体系,把部门应达到的绩效指标与实现指标所需支付的资金有机的联系起来,并开展跟踪问效,努力提高财政资金的使用效益。

 
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