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2018年09月24日 星期一
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人大对监察委员会监督方式的思考
发布时间:2018-07-09 16:25:49    来源:温岭市人大常委会    作者:温岭市人大常委会    阅读次数:

 

市人大常委会法制(内务司法)工委

    经过一年多的改革试点,随着宪法修正案的通过,监察委员会在全国范围内自上而下全面设立。监察制度改革的目的就是将政府内部的行政监察和检察院的反贪污、反渎职、预防职务犯罪等反腐败资源力量予以整合,形成集中统一、权威高效的反腐败体制,避免反腐败资源力量过于分散,职能交叉重叠、定位不清等现象的发生,有效提升监督效率。同时实现监督全覆盖,监督对象从中共党员延伸到了所有行使公权力的人员,充分体现了全面依法治国的要求,避免了纪委和行政监察机关监督对象包含重叠的现象。作为产生监察委的国家权力机关,人大如何有效开展监督工作,确保监察委合法合理地行使法定职责,是当前人大工作面临的一项新课题。

一、监察委员会的法定权限

2018年3月11日,十三届全国人大第一次会议高票通过了宪法修正案。此次宪法修正案共有21条,其中11条是和监察委员会有关的,并在宪法第三章《国家机构》第六节后增加一节,作为第七节“监察委员会”,就国家监察委员会和地方各级监察委员会的性质、地位、名称、人员组成、任期任届、领导体制、工作机制等作出规定,宪法其他各个部分的内容也与此相适应地作出了相应的调整。在宪法修正案通过的一周后,十三届全国人大一次会议表决通过了《中华人民共和国监察法》。监察法是对国家监察工作起统领性、基础性作用的法律,其中对监委组织、职责、权限、程序以及对监察委员会的监督等作出规定,为监察机关履行职责、开展工作提供了法律依据。

为保证监察机关有效履行监察职能,监察法赋予监察机关必要的权限。一是规定监察机关在调查职务违法和职务犯罪时,可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查、鉴定等措施。二是对被调查人可以有条件地采取留置措施。三是监察机关需要采取技术调查、通缉、限制出境措施的,经过严格的批准手续,按照规定交有关机关执行。这些措施中,留置是我国独创的一项新的措施。反腐败所涉及的重大职务犯罪也不同于一般的刑事犯罪,调查不能等同于侦查,不能将一般的对刑事犯罪的侦查等同于对腐败、贪污、贿赂等违法犯罪的调查,因此创立留置措施。监察委的留置,取代纪委的“两规”,让留置有严格的时间限制,处理腐败问题更易纳入法治轨道。

二、人大监督监察委员会的意义

监察机关被赋予的一系列法定权限,像一把利剑高悬于每一个公职人员头上,以其威慑力规范公职人员的行为,切实维护社会公平正义。但这是一把双刃剑,若使用不当,会严重侵害个人的合法权益,造成不良社会影响,与改革初衷背道而驰。因此,如何建立相应的监督机制,确保这把利剑握得稳、砍得准,是一个亟待探讨的问题。

有关文件和试点地区给出的思路是,从人大监督、自我监督、社会监督三个方面入手,确保监察体制改革运行在法治轨道上。这三种监督方式相辅相成、各有特色。先说自我监督,这是指监察委员会内部所进行的监督,其主要功能是净化自身“抓内鬼”,强身健体防止“灯下黑”。由于监察委员会成立后与同级党的纪律检查委员会是两块牌子一套人马的关系,因此必将参照纪委的内部监督方式。在这方面纪委不仅开展了大量工作,积累了丰富经验,还制订了《中国共产党纪律检查机关监督工作规则(试行)》等规章制度,从而得到党和人民的信赖。而社会监督是指由国家机关以外的社会组织和公民对各种法律活动的合法性进行的的监督,其在监督主体、内容、范围和影响上的广泛性和普遍性,监督方式和途径上的灵活多样,使其成为监督体系中不可缺少的重要组成部分。以上两种监督有其各自的特点和优势,但和人大监督相比则缺乏一定的刚性。人大监督是代表国家和人民、以宪法和法律为依据开展的监督,因而具有很高的权威性,其强制力、法律效力不容置疑。

宪法第三条第三款“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督”修改为“国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督”,监察法第五十三条第一款“各级监察委员会应当接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督”,表明了人大的监督对象从原来的“一府两院”变成了现在的“一府一委两院”。

人大对同级监察委员会的监督除了具有充分的法律正当性外,还具有很强的现实必要性。监察委员会整合了原来分散在行政监察机关、检察机关的反腐败力量,从而形成覆盖国家机关和公务人员的国家监察体系。新成立的这一国家机关具有很高的法律地位和政治地位,且被赋予了厚重的权力。但所有的权力都是“双刃剑”,法国著名哲学家孟德斯鸠在《论法的精神》一书中指出:权力不受约束必然产生腐败。我们现实生活中有大量监察性质的职权失控后造成严重贪腐的案例,其中包括:2008年11月宣判的湖南省郴州市原纪委书记曾锦春因受贿罪、巨额财产来源不明罪被判处死刑案;2010年9月宣判的浙江省委原常委、省纪委原书记王华元因受贿、巨额财产来源不明罪被判处死刑,缓期二年执案; 2014年12月中纪委通报了调查结果的山西省纪委常务副书记杨森林收受巨额贿赂案;2015年7月中纪委通报的广东省纪委原副书记、监察厅原厅长钟世坚严重违纪违法被“双开”案;等等。此外,近年来先后落马的金道铭、李崇禧、朱明国等高官,也都曾担任过省纪委书记。因此,权力必须被关进制度的笼子里,以监督和约束防止其异化变质。浙江省在开展监察体制改革试点工作伊始,便把“强化对监察委员会的监督制约”列为试点工作的6个要点之一,此举很具前瞻性。

三、具体监督方式的探讨

(一)根据法律规定探讨监督方式

《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》规定人大常委会的监督方式主要有以下七种:一、听取和审议专项工作报告;二、审查和批准决算,听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告,听取和审议审计工作报告;三、法律法规实施情况的检查;四、规范性文件的备案审查;五、询问和质询;六、特定问题调查;七、撤职案的审议和决定。结合监察法第五十三条第二款、第三款、的规定,可以明确上述七中监督方式中的一、三、五的监督方式适用于监察委。具体形式包括:各级人民代表大会常务委员会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地安排听取和审议本级监察委员会的专项工作报告;各级人民代表大会常务委员会参照监督法第九条规定的途径,每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地对监察委员会相关的法律、法规实施情况组织执法检查;各级人民代表大会常务委员会会议审议议案和有关报告时,本级监察委员会应当派有关负责人员到会,听取意见,回答询问。

上述二、四的监督方式因与监察委的相关职能无必然联系,此处暂不作探讨。那么剩下的六、七的监督方式,是否适用于监察委员会?可以从两部法律的位阶上进行判断。《中华人民共和国监察法》是全国人民代表大会上制定通过的,属基本法律,而《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》是全国人民代表大会常务委员会制定通过的,属普通法律,在法律位阶上基本法律高于普通法律,这意味着监督法的规定必须服从监察法的规定,在监察法没有明确规定的情况下,监督法的相关规定并不必然适用于监察委员会。当然,从另一个角度看,并不意味着监督法的相关规定就一定不适用于监察委员会。就特定问题调查的监督方式而言,监督法的规定是“各级人民代表大会常务委员会对属于其职权范围内的事项,需要作出决议、决定,但有关重大事实不清的,可以组织关于特定问题的调查委员会”。从条文的用词看,特定问题调查的范围未作明确界定,可以推测出立法本意是希望人大常委会在使用该监督方式时受到较少的束缚,更加高效地开展监督工作。鉴于监察委的工作有其特有的专业性、不公开性,对于特定问题开展调查,能让人大常委会对监察委的工作有更全面、细致的认识,更有利于找准其工作中存在的问题,是一种科学合理的监督方式,故笔者认为监督法规定的第六种监督方式可适用于监察委。至于第七种监督方式,根据监督法第四十四条和监察法第九条的规定,再结合上文提到的人大的监督对象从原来的“一府两院”变成了现在的“一府一委两院”,人大常委会对由其产生的本级监察委的撤职案的审议和决定虽然暂时没有明确的法律规定,但在目前的法律大框架下是顺理成章的。宪法中与监察委有关的各个部分的内容都作了相应的调整,与监察委密切相关的刑事诉讼法的修改也早已提上日程,可以预见与监察委有关的其他法律(比如监督法)也必将作出相应的调整。

关于工作报告笔者认为还有一点值得探讨,即监察委员会是否需要在人民代表大会上作年度工作报告。在监察法中只规定各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级监察委员会的专项工作报告,对年度工作报告并未明文规定。对此,可以从“一府两院”的相关法律规定及实际做法中寻找可行性。从组织法第五十五条、法院组织法第十六条、检察院组织法第十条的规定可以看出,上述法条进一步放宽了对人大作工作报告的范围,并未局限于专项工作报告,也为“一府两院”在人代会上向本级人大作年度工作报告提供了法律依据。虽然监察法并未明文规定监察委需向本级人大作工作报告,但鉴于监察委员会和“一府两院”都是由人大产生、受人大监督,其接受监督的形式也应趋于一致;除此之外,监察委员会和纪律检查委员会是合署办公,本质上是两块牌子一套人马,而纪委在每年的党代会上都会作年度工作报告,监察委也应参照这一做法。综合以上两点,笔者认为不论是按照“一府一委两院”的定位,还是参照纪委的做法,监察委都应该在人代会上向本级人大作年度工作报告。

(二)根据相似制度探讨监督方式

宪法修正案已经明确,国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督,表明监察委是在人大领导下,与政府平行的监督、监察机构,这一设置与香港的廉政公署有异曲同工之妙。那么香港是如何严格监督制约廉政公署?我们又能从中得到哪些有益的启示呢?

在其众多的制衡机制中,有一项内容是:行政长官委任社会贤达组成贪污问题谘询委员会、审查贪污举报谘询委员会、防止贪污谘询委员会、社区关系市民谘询委员会等4个谘询委员会深度参与廉署的活动。

笔者认为,上述对廉政公署的制衡机制中的4个谘询委员会的设置可以为人大如何监督监察委提供借鉴,即在本级人大设立专门委员会,名称可以是监察监督委员会。2015年8月,为贯彻落实中央关于加强县乡人大工作和建设的精神,全国人大常委会及时修改了地方组织法,规定县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会根据需要,可以设法制委员会、财政经济委员会等专门委员会。由此,县级人民代表大会专门委员会的设立有了法律依据和制度支撑。故全国各级人大均可设置监察监督委员会,利用专门委员会的专业性,集中力量对同级监察委加强监督。对其监督范围,可以参照人民监督员。人民监督员对检察机关查办职务犯罪案件中的“三类案件”和“五种情形”进行监督。至于其职权,笔者认为在一般专门委员会固有职权的基础上,可以考虑增设特殊职权,比如听取监察委关于立案侦查又决定不移送检察院、个案调查时间过长、对群众反映的有关贪污举报线索的处理的情况说明等,同时对于群众反映热烈的个案也可以予以监督。

(三)根据互相制约探讨监督方式

从监察法第四十五条第一款第四项、第四十七条第二款、第三款的规定可以看出,虽然原属于检察院的涉嫌职务犯罪调查权随着其行使主体从检察院转移至监察委员会,但审查起诉和提起公诉决定权仍然留在检察院,这也体现了宪法第一百四十条“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件,应当分工负责,互相配合,互相制约,以保证准确有效地执行法律”的精神。检察院的审查起诉和提起公诉决定权对监察委来说就是一种无形的监督和制约,通过监察委、检察院双重审核,可以在一定程度上减少冤假错案的发生,更好地维护当事人的合法权益。

由此,笔者认为人大可以通过加强对检察院的监督,倒逼检察院加强对监察委移送案件的审查力度,从而达到监督监察委的目的。人大对检察院的监督可以体现在以下两个方面:一方面,对于检察院经审查、认为需要补充核实从而退回监察委补充调查的案件,人大要重点关注,可以分别向检察院和监察委了解案件退回原因及后续补充调查的情况,并要求其及时汇报案件处理情况;另一方面,对于检察院审查后提起公诉的涉嫌职务犯罪的案件,人大可以通过案卷质量评查、检察官绩效评估等形式进行监督,对于法院改判或判决结果与公诉诉求有较大出入的要重点关注,对于可能存在的违法乱纪行为要及时督促相关机关组织调查处理,并向人大报告处理结果。通过以上两方面对检察院的监督,对监察委设立双重监督模式,通过层层把关,确保把监察委的权力关进制度的笼子里。

防止权力滥用的办法,就必须让权力在阳光下运行,把权力关进制度的笼子。但权力从来不是自觉自发进入笼子的,必须建立有效的监督机制,加强对权力运行的制约和监督,用权力约束权力。监察委由人大产生,对人大负责,受人大监督,人大只有不断创新有效的监督机制,才能保证监察工作正常、高效开展,一如既往地保持公信力,让人民群众满意。

 
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