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2017年11月24日 星期五
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人大研究:地方人大创新人民陪审员制度的多维分析 —以温岭市人民陪审员工作为视角
发布时间:2017-03-10 10:43:17    来源:温岭市人大常委会    作者:温岭市人大常委会    阅读次数:

 

 本文刊载于《人大研究》杂志2017年第2期

 

 

地方人大创新人民陪审员制度的多维分析

 

——以温岭市人民陪审员工作为视角

 

     莫天一   林恩伟*

 

人民陪审员制度是我国一项重要的司法制度,是人民群众参与司法、监督司法的有效形式,是人民民主在司法领域的重要体现。近年来,最高人民法院会同司法部启动人民陪审员制度改革试点工作,制定《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》(以下简称《实施办法》),就人民陪审员选任条件、程序、退出、惩戒和履职保障制度等作出有效探索。各地在改革过程中,亦按照顶层设计的要求,大多从法院及司法行政角度开展试点探索、总结提炼经验。有别于此,浙江省温岭市在加强人大监督工作的进程中,积极探索地方人大参与人民陪审员制度建设新路径,并在实施过程中积累了一定的经验,取得了一定的成效,成为现行人民陪审员制度的有益补充。本文以基层地方人大的视角,选择温岭市人民陪审员工作作为分析样本,通过对温岭市人大常委会创新人民陪审员制度的多维分析,探讨实施过程中存在的主要问题,并提出进一步改进和完善人民陪审员管理工作的若干对策和建议。

一、地方人大参与人民陪审员制度创新的背景和依据

地方各级人大及其常委会是权力机关,《中华人民共和国宪法》第一百零四条规定“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作”,而人民陪审员管理则是人民法院的一项重要工作内容,人民陪审员作为人大常委会任命的参与司法行为的人员,理应接受同级人大及其常委会的监督。主要有以下三方面的理由:

(一)法理依据。全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》(以下简称《决定》)规定,“人大常委会根据法院院长提请任命人民陪审员;对于不符合履职条件的,经法院院长提请人大常委会予以免职。”这一关于人民陪审员制度的单行法律,从立法的层面确立了人大常委会对人民陪审员任免及监督的合法性。我国宪法赋予人大及其常委会监督权和人事任免权,既然人民陪审员的任命、免职均由人大常委会决定,那么其自然就要接受人大常委会的监督,这是宪政体制下对权力应有的制衡。此外,人民陪审员制度最大的价值所在就是体现了司法民主,让普通民众参与到审判过程中,是人民群众参与国家管理的重要体现。人民陪审员制度是一种直接、有效的监督审判工作的方式,对于确保人民法院依法独立、公正地行使审判权,促进司法公正,具有积极作用。人民陪审员制度也能有效扩大审判活动的社会效果,人民陪审员大多来自基层,熟悉社会,了解并代表民意,在参与审判过程中,更加注重从社会道德标准的角度对案件进行评判,使裁判更加合情合理合法。[]正是基于人民陪审员制度在基层司法实践中的重要意义和作用,作为权力机关的地方人大及其常委会,理所当然要参与对人民陪审员制度建设。

(二)客观要求。在当前司法环境下,人民陪审员自身以及公众对于陪审工作的定位认识尚不清晰。一方面人民陪审员对自身担负的重要职责认识不清,有的过分强调权利,认为陪审是一种荣誉与地位的象征,忽略了应尽的陪审义务;有的则理解为当好配角,支持法院工作,对陪审的意义认识不够到位,参审意识不强。[]另一方面人民陪审员制度的社会认同度不高,公众对人民陪审的知晓程度较低,对人民陪审员制度理念、功能价值、意义性质缺乏了解。《决定》实行以来,当事人主动申请的仅占陪审案件总量的8‰,一些人民陪审员反映从未遇见当事人主动申请陪审的情况。[]在人民法院和司法行政部门为主推进人民陪审员制度的改革过程中,以内部管理、培训为主,缺乏外部力量的支持。地方人大参与到人民陪审员管理过程中,通过运用相应的监督手段,可以强化被任命对象接受监督的意识,进而增强其参审意识,不断提高履职能力。地方人大可以充分发挥其联系代表的优势,通过人大代表联络站、代表联系群众等渠道和途径,扩大人民陪审员制度的社会影响,提升社会大众对人民陪审员制度的认识。

(三)实践需要。从现实情况来看,人民陪审员的作用发挥不够明显,履职不到位现象时有发生。突出表现在三方面:一是“陪而不审”。由于人民陪审员履职能力参差不齐,部分人民陪审员缺乏参与陪审所应具备的基本法律知识和审判业务技能,不能掌握采信证据、认定事实和适用法律的一般规则,往往不能或不敢发言提问。二是“审而不议”。部分法官忽视合议程序,有时仅在庭上象征性地征求人民陪审员的意见,随即当庭作出判决,职业法官控制陪审员的现象仍旧存在。有的案件判决后人民陪审员称不知道判决结果。三是“议于形式”。根据合议庭规则,在合议庭评议案件时,应当先由人民陪审员发表意见,审判长最后发表意见。但是在实际操作中,人民陪审员一般不发表意见,而且容易人云亦云,不提出自己独立的意见,只是例行公事般在评议笔录上签名,甘心做法官的陪衬。[]以上这些普遍性问题,背离了设立人民陪审员制度的初衷,影响了该制度的正常运行。因此,地方人大需要及时介入监督,推动上述问题的解决。

二、地方人大创新人民陪审员制度的三个维度

浙江省温岭市人大常委会把改革和完善人民陪审员制度作为扩大司法民主、推进司法公开、强化司法监督的重要抓手,结合人民陪审员改革试点的工作要求,制定《温岭市人大常委会任免人民陪审员办法(试行)》(以下简称《办法》),重点从三个方面构建相应机制。

(一)探索差额选任机制。人大常委会履行任命人民陪审员的职责,也意味着要担负起任命合格人民陪审员的使命,那么如何才能确保选任出的陪审员发挥其应有的价值,这是基层人大面临的首要关口。《办法》要求“法院按照不少于110%的比例确定人民陪审员候选人,提请人大常委会差额任命。”为此,地方人大常委会需提前对人民陪审员候选人进行调查了解,结合已有人民陪审员的人员结构情况,进行详致的对比分析,再由人大常委会无记名投票票决差额人选。201512月,温岭市率先在全国首试差额选任人民陪审员,54名人民陪审员候选人到会与该市人大常委会组成人员见面。人大常委会组成人员分成三组进行讨论,并根据候选人的政治觉悟、法律意识、群众工作经验,结合候选人行业、职业、年龄、性别等代表性,按照人大常委会确定的人民陪审员名额,采用无记名投票方式,差额任命49名新一届人民陪审员。[]职是之故,差额选任实质上是人大常委会履行宪法和地方组织法赋予的人事任免权的具体体现。基层法院会同司法行政机关对推荐或者自荐人选进行初步审查后,再提请同级人大常委会任命,通过竞争性的选任,能够真正将有能力、有精力的人民陪审员推上岗位,将人大正确行使人事任免权与选任合格人民陪审员有机统一。

(二)探索定期述职机制。地方人大如何开展对其任命的人民陪审员的履职监督,是一个全新的命题。听取人民陪审员述职报告,能够切实加强对人大任命人员的任后监督,是工作监督、法律监督和人事监督的有机结合,也是对任命陪审员一种更直接的、更有效的监督方式。浙江省温岭市人大建立人民陪审员定期述职机制,具体做法如下:

1、随机抽取述职人员名单。2016年温岭市人民陪审员述职开展情况为例,为保证选取述职对象广泛性,温岭法院邀请该市人大代表参与述职人员抽选。法院从人民陪审员名单中随机抽取30名,将其确定为该年度述职人选,要求其在规定时间内提交书面述职报告,内容包括依法履职情况、存在的不足和今后整改措施等。该市人大常委会采用书面述职和口头述职相结合的方式,在上述30名人民陪审员中确定3名在人大常委会会议上口头述职。此外,《办法》还规定人民陪审员在任期内应当向市人大常委会述职不少于一次, 并且确保述职对象全覆盖。

2、落实陪审随机抽选机制。人民陪审员制度改革的一项重要内容就是要合理确定参审案件比例,实现人民陪审员均衡参审。《决定》第14条规定“基层人民法院审判案件依法应当由人民陪审员参加合议庭审判的,应当在人民陪审员名单中随机抽取确定”,目的就是避免出现“驻庭陪审”“编外法官”等问题。但在改革推行之前,基层司法实践的现状并不乐观,以温岭法院2015年下半年人民陪审员参审案件,超过半数的人民陪审员陪审案件在20件以下,20%的人民陪审员陪审案件数超过100件,两头多中间少,呈现“哑铃型”而非“橄榄型”的参审形态。这一数据表明,过去温岭法院人民陪审员参审数量一度处于失衡状态。为破解上述难题,在温岭市人大常委会的建议下,今年年初温岭法院开发安装了人民陪审员参审随机摇号软件,将人民陪审员参与陪审的情况作为评判其履职是否到位的重要因素,并探索将该因素纳入人民陪审员退出考核机制。经过一段时间的运行,改变了原来因人为指定造成陪审员参审极不均衡的局面,基本达到了参审公平和均衡的目的。

3开展履职工作评议。开展履职评议,是人大依法行使权力的一个重要载体,也是人大监督司法工作的重要创新实践。“徒法不足以自行”,法律需要人来执行和维护。通过工作评议加强对人民陪审员的监督,督促其认真履职,从而有力地促进陪审制度的贯彻实施。在人民陪审员述职之后,人大常委会组成人员围绕其述职报告反映的履职情况,以及法院落实有关人民陪审员工作的相关决议情况进行审议,提出相关意见和建议。具体来说,对人民陪审员本人从参审案件数量、陪审意见采纳情况、遵守参审纪律情况、接受培训学习情况、廉政建设以及思想认识等方面开展考查;对法院地人民陪审员管理工作,从落实《决定》、《办法》等有关制度的情况进行考查,例如人民陪审员选任机制、随机抽取制、退出机制等,督促出台切实有效措施推动人民陪审员工作。通过履职评议,督促人民陪审员牢固树立法律意识、民主意识,认真履行职责,充分发挥人民陪审员在促进司法公正方面的作用。此外,以人大常委会评议的形式,寓支持于监督之中,强化对负责人民陪审员日常管理使用工作的人民法院的监督,协力推进陪审员工作。

(三)探索人员退出机制。现实中,由于人民陪审员本职工作与陪审冲突现象时有发生,面对冲突,陪审员往往看重的是关系自己工作实绩及事业前途的本单位工作,意识不到陪审工作的重要性。在人民陪审员的构成上,有村居社区干部、企业职工、等级调解员、专业技术人员等,基层干部、职工等人员较多,有时由于中心工作和突发事件等情况出现,临时不能参审,影响案件正常开庭。此外,有些陪审员因为个人原因已经不适宜继续担任陪审员,但因为缺乏有效的反馈机制,导致一些案件在确定合议庭成员之后,到具体开庭时陪审员根本无法到庭。还有个别陪审员对待陪审工作态度不端正,履职积极性不高,强调自我为中心,以各种理由推脱甚至拒绝陪审,影响正常开庭。

宪法和法律在赋予人大及其常委会选举、任命权的同时,也赋予其免职权,这一原则在人民陪审员管理过程中也同样适用。人民陪审员应该能够正常合理地退出,及时淘汰不合格的人员,让更多素质高、品行好的公民参与其中。温岭市人大常委会对人民陪审员退出机制进行了初步探索,推动该市法院出台《人民陪审员管理工作实施细则》,具体规定了应当免除人民陪审员职务的九类情形,探索建立了人大常委会述职不合格、一年内无法履行职责三次、列入失信名单的人民陪审员退出机制[]2016年以来,温岭市人大常委会已依法免除3名人民陪审员职务,其中2人因工作调动没有精力履行职责,1人因被列入失信被执行人名单丧失资格。

三、地方人大创新人民陪审员制度面临的问题与质疑

(一)差额选任是精英化还是大众化。如何选任人民陪审员,无法绕开精英化还是大众化这个焦点问题。一种观点认为,人民陪审员应该“大众化”, 让更多的普通民众参与审判, 以普通民众的情感、常识和判断力参与司法活动, 将普通民众的一般知识和社会价值观反映到司法审判中,以弥补职业法官过于理性及相对固定思维方式的不足。另一种观点认为, 人民陪审员应该 “精英化”, 选任高学历、专业人员来弥补法官自身的知识缺陷, 共同查明案件事实, 分清是非, 确保案件质量。

陪审制度落实的关键在于如何使对充任陪审员之一般条件和资格的适当要求与体现公众普遍参与的民主原则较好地结合起来。[]最高人民法院前院长肖扬认为 “人民陪审员不是职业法官, 要注意保持人民陪审员的特色和优势, 不能一味要求人民陪审员像法官那样, 具有多么高的法律知识和审判水平, 否则就会与实行人民陪审员制度的初衷背道而驰”。本次人民陪审员制度改革试点工作,通过“一升一降”(年龄提高至28周岁,文化程度放宽到高中以上文化程度)的变化来体现人民陪审员选任的多元化和代表性,让一些学历不高但公道正派、德高望重的群众进入人民陪审员队伍,充分发挥人民陪审员社会阅历丰富、熟悉社情民意的优势。因此,从改革的趋势来看,要逐步放宽人民陪审员选任条件,让司法裁判吸收和反映普通民众的日常情感和社会主流价值观念,充分发挥公民参与审判制度的功能。

浙江温岭人大尝试的人民陪审员差额选任,根据候选人的法律意识、群众工作经验、社会阅历等因素,淘汰一部分人选,是否与大众化的选任趋势背道而驰呢?应当说,浙江温岭人大的做法实质上并没有导致人民陪审员精英化,进行差额选任时,其考量的因素并非候选人民陪审员的学历、专业、工作单位等,而是重在考察候选人的陪审意识以及对人民陪审员价值的认同等。从改革的趋势来看,选任人民陪审员理应兼顾大众化和专业化,且大众化并不排斥专业化。

此外,差额选任人民陪审员也符合法律规定和相关精神。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《组织法》)等有关法律法规对人大常委会人事任命工作作了规定,其中第二十二条规定了对地方人大、政府、法院、检察院领导人员的选举,正职的候选人数一般应进行差额选举。从立法的精神和民主法治推进的进程来看,体现竞争性的差额方式,更能充分体现人民当家作主的权利和反映人民的意愿。近些年,在党管干部的基本原则下,已有部分地方探索开展差额票决选任干部[]。既然法律规定了差额选举领导人员,实践也成功探索了差额票决干部,那么,在不违反法律禁止性规定前提下,探索差额选任人民陪审员更有利于对人大常委会任命的人员进行监督,同时也能有效推动人民陪审员制度完善,也是符合改革发展方向的。

(二)人大监督人民陪审员履职缺乏法律规定。中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称《监督法》)是各级人大及其常委会行使监督权的具体法律依据,规定了七个方面的监督行为[],但是未专门就人民陪审员的监督方式予以规定。有观点认为,地方人大不能在法律条文之外擅自设定监督对象和方式。此外,人民陪审员的管理、使用、考核由法院及司法行政部门负责,《决定》缺乏明确的规定由人大负责对人民陪审员进行监督。笔者认为,应从立法精神来理解人大对人民陪审员行使监督权的合法性,而不能拘泥于法律条文,狭隘地进行字面解释,进而否定行使监督权,具体可以就以下两点展开讨论。

关于地方人大能否进行监督。“法无明文规定不可为”,那么地方人大探索对人民陪审员行使监督权,是否违反法律规定亦或有越俎代庖之嫌呢?《监督法》规定,“监督本级人民政府和人民法院、人民检察院工作”是县级以上地方各级人大常委会的重要职责之一。人民陪审员需要同级人大常委会任命,也就意味着立法机关把人民陪审员与“一府两院”相关人员的任命提到了同等的法律地位,那么人大常委会就应当把人民陪审员的工作列入监督范围。在我国的宪法框架下,同样是人大常委会任命的人员,对其参照适用《组织法》相关规定,并未削弱国家权力机关监督权的行使,反而有利于人民行使监督权。此外,人民陪审员的价值就是追求司法民主、公开和监督,这与人大及其常委会对司法机关行使监督权,所要追求的目标也是一致的。

关于地方人大如何开展监督。宪法和法律赋予了人大及其常委会的监督职权,但对实施监督可能采取的各种形式,不可能一一作出具体的规定,只能在实践中不断创造和完善。这种创造和完善,是贯彻实施法律、丰富和完善法律制度的客观要求和必备条件。“法律是一种不断完善的实践,虽然可能因其缺陷而失效,甚至根本失效,但它绝不是一种荒唐的玩笑”[],因此,应当在法治思维的引领下创造性地运用多样监督方式和手段。开展人民陪审员述职报告并进行履职评议,正是在实践中创造出来加强监督的好形式。人民陪审员自觉向人大常委会述职并接受评议,既是倾听人民的意见和建议、接受人民的监督的体现,也是履行宪法法律赋予的义务。探索这一监督方式,有利于提高人大监督的效能,有利于推动人民陪审员队伍的建设,既符合实际需要,又符合法律原则。

(三)人民陪审员退出机制不够完善。人民陪审员退出机制是改革试点过程中重要的一个环节,完善了人民陪审员的“进口关”,若没有具体可操作的“出口关”,制度的设计是不完备的。《决定》只是原则性地规定了人民陪审员退出的几种情形,《实施办法》较《决定》相对细致地罗列了其他情形,但是在具体实施过程中也是阻碍重重。很少有地方法院提请当地人大常委会对个别人民陪审员予以免职,对那些长期不参加陪审工作的人民陪审员却并没有启动免职程序[11]。对这一问题的处理也一直让制度设计者颇感纠结,如《最高人民法院关于人民陪审员制度改革试点情况的中期报告》中,也将人民陪审员退出、惩戒机制列为工作中遇到的一大问题和困难予以指出。从地方人大监督工作的角度考虑,目前人民陪审员退出机制还存在两方面的不足之处。

一方面,启动人民陪审员退出程序的主体单一。《决定》规定,人民陪审员具有免除职务的情形时,由所在基层人民法院会同同级人民政府司法行政机关查证属实后,由基层人民法院院长提请同级人民代表大会常务委员会免除其人民陪审员职务。也就是说人民陪审员的退出程序,只能由法院启动,地方人大常委会却没有权力主动启动该程序。国家权力机关有权任命人民陪审员,却没有权力主动免除其任命的人民陪审员,这样的程序设计是否合理?似乎只考虑了法院与人大在人民陪审员任免工作上高度配合的情况,却忽视了法院不主动或不提请免职不合格人民陪审员时,人大该采取何种措施予以制衡、补救。以浙江省温岭市为例,尚未出现过符合《实施办法》中规定的其他强制性退出情形,更没有人大常委会行使监督权,强制性免除不合格人民陪审员的情况。地方人大因不直接参与管理人民陪审员,难以了解人民陪审员具体的履职情况,只能被动接受由法院提请的人民陪审员免职议案,难以很好行使人事任免权。地方人大能否主动行使监督权,根据监督的情况建议相关单位提请免职人民陪审员或者行使撤职权等等,值得进一步探讨。

另一方面,人民陪审员任期届满后职务免除缺乏必要的程序。根据有关规定,人民陪审员任期届满后,职务自动免除。人民陪审员任期届满后的职务免除不需经过人大常委会的免除程序,会造成人民陪审员职务免除缺乏必要的公示,公众对人民陪审员的职务是否免除认识不清,也会影响公众对该项制度正规性认识[12]。根据《组织法》第四十四条,县级以上的地方各级人大常委会对本级国家机关的有关人员有任免权。因此,人事任职和免职是相对应的,有任必有免才是人大行使人事任免权的完整环节,只任不免并不能真正体现人事任免权的有效行使。可以类比,同样是人大常委会任命的人员,法官、检察官等因退休、职务改变等原因是由人大常委会免除职务,人民陪审员任期届满也应由人大常委会免除。再者,人民陪审员任期内的职务免除必须经过必要的法定程序,而任期届满后的职务免除又不需要经过法定程序,由此造成“同是职务免除,程序要求却不一样”的错觉。

四、健全人民陪审员制度建设的对策和建议

浙江省温岭市人大参与人民陪审员制度的建设,具有法理依据、现实需要,在实践过程中也取得了一定的成效。结合人民陪审员制度改革的大潮,地方人大及其常委会在正确行使职权上仍有改进的空间,以期进一步健全和规范人民陪审员管理工作。

(一)完善人员差额选任机制。现阶段,陪审制度的民众基础比较薄弱,扭转公众对陪审工作在观念认识上的偏差,培养公众积极参与陪审的意愿,增强人民陪审员的陪审意识是重中之重。浙江温岭人大常委会实行人民陪审员差额选任,在候选人间开展竞争性选任,将专业化与大众化有机结合。也在一定程度上推动候选人增强了陪审意识,改变以往人大常委会等额任命,因竞争机制的缺失,导致候选人怠于深入理解人民陪审员的陪审义务、职责等弊端。但是仍有以下几点值得完善。

提高差额选任比例。《实施办法》规定,选任人民陪审员采取“双随机”的方式,法院随机抽选法官额数5倍以上的人员作为人民陪审员候选人,再会同司法行政机关,从通过资格审查的候选人名单中以随机抽选的方式确定人民陪审员人选。目前在探索初期,温岭市法院按照110%的比例确定人民陪审员候选人,提请人大常委会差额选任。结合改革趋势和温岭市实践,该市法院可以进一步提高差额选任的比例,浓厚竞争选任的氛围,让人大常委会有更多的选择权,保证选任对象的广泛性,为更好地行使人事任免权打下基础。同时,也能借助差额选任的机会扩大人民陪审员在社会大众中的影响力,实现选任与宣传的双赢。

细化差额选任条件。提高选任差额比例,就要进一步细化选任条件,规范人大常委会选任程序。首先,要注意吸收不同行业、不同性别、不同年龄、不同民族的人员,根据法院提请任命的人员进行分类,保证各行各业人员均有被选任的机会,防止盲目选任。在扩大选任规模和严格选任标准之间找到平衡。其次,探索候选人竞争发言机制。既然是差额选任,理论上就应当允许候选人展开竞争并在人大常委会会议上亮相,开展自我介绍、表态发言等,再由常委会组成人员重点考察其履职能力、群众工作经验、思想认识等。实践中,候选人难以一一上台口头介绍表态,可以探索书面向人大常委会提交资料,现场到会与人大常委会组成人员见面的形式。

(二)深化人民陪审员述职机制。人民陪审员向人大常委会述职是浙江省温岭市人大的一项创新举措,是地方人大参与人民陪审员管理的重要途径之一。通过述职和履职评议,引入外部监督机制,可以在一定程度上推动解决人民陪审员制度在实施过程中遇到的困难。在运行过程中,可以在以下几个方面加以深化。

1、双随机抽取述职对象。人民陪审员需要在五年的任期内向人大常委会述职一次,温岭市人大的做法是由法院在人民陪审员名单中用电脑随机抽取一批,确定为某一年述职的人选。由于述职人员数量较多,人大常委会难以保证人民陪审员一一上台口头述职,现阶段采取书面述职和口头述职相结合的方式,且以书面述职为主、口头述职为辅。在确定口头向常委会述职的人选时,采用事先确定人选的方式,便于人大常委会开展工作评议。在下一步深化改革过程中,应该采用电脑随机抽取口头向人大常委会述职人选,尽量避免人为因素造成述职对象特殊性或指定述职对象,最大可能确保每一人民陪审员均有同等概率被抽取,也最能客观反映人民陪审员的履职情况。

2、强化述职评议工作。人大常委会对人民陪审员述职报告进行评议,对每一位人民陪审员履职情况和能力开展检查,反过来可以督促其更好履职。目前温岭的做法是由人大常委会组成人员口头评议,尚未形成量化评议制度。人大常委会可以参照法院和司法行政机关对人民陪审员的考核要求,细化评议标准,条目式列明哪些属于应当重点评议的内容,例如参与陪审案件数量、有无发表陪审意见及意见被采纳情况、出庭率、遵守审判纪律情况等等,对人民陪审员对照上述标准进行打分。通过述职评议,促使人民陪审员不断加强自身素质能力建设,相互之间形成比学赶超、创先争优的浓厚氛围,达到人民陪审员能出能进、优胜劣汰,优化人才资源配置的目的,从而激发人民陪审员队伍的整体活力。

3、开展满意度测评。开展满意度测评是地方人大创新监督方式、增强监督实效的一项重要举措。温岭市人大也多次在食品安全专题询问、“两官”绩效评估等监督议题上采用满意度测评的形式,有效提高了人大监督水平和质量。基于满意度测评监督方式已成熟有效,可以探索在人民陪审员监督管理上试行,形成述职报告→履职评议→满意度测评→退出机制,这样一整套完整的履职评估体系。人大常委会根据人民陪审员的述职情况,开展票决,结果分满意、基本满意和不满意三个等次,“满意”票数超过应到常委会委员人数二分之一的定为“满意”,“不满意”票数超过应到常委会委员人数二分之一的定为“不满意”,其余的定为“基本满意”。对评估为不满意的对象在三个月后再次测评,进行跟踪监督,如果再次测评仍被评为不满意的,则按照法定程序免除人民陪审员职务。[13]人大常委会可以将满意度测评与人事任免权相结合,强化刚性监督。

(三)完善人民陪审员退出机制。科学的人民陪审员退出机制是保证人民陪审员制度民主价值实现的关键。地方人大在参与人民陪审员退出机制的设计时,应该考虑尽可能让更多的人有机会担任人民陪审员,尽可能优化人民陪审员队伍结构。[14]

健全人民陪审员退出程序。《实施办法》规定了人民陪审员退出和惩戒机制,根据任期是否届满,可分为任期届满的退出和任期内的退出的情形。如前文所述,对于人民陪审员任期届满的退出,目前通行的做法是自动免除职务,建议改为任期届满也应由人大常委会免除职务。即使要坚持人民陪审员任期届满职务自动免除的做法,也应由人大常委会及时通过媒体予以公告。对于任期内的职务免除,通常是有法定理由,甚至要对陪审员进行惩戒,程序本身更应体现民主和公正。可以设立法院和司法行政机关查证、提出处理意见、征求意见(包括本人、单位、基层组织和群众的意见)、法院院长提请人大常委会免除职务、备案和公告等程序。同时,要建立法院和司法行政机关的分工、合作、衔接、协调机制,人大常委会与法院、司法行政机关之间的信息沟通、情况汇报、结果反馈机制。人大常委会在表决前,也应该先在主任会议上听取人民陪审员免职的报告,由相关单位提供必须的资料,用以证明人民陪审员违反了相关职责规定,确保免职程序符合规范。

探索人大主动行使免职权。《实施办法》规定的人民陪审员符合退出条件的,不论是自愿退出还是强制退出,均由法院提请人大常委会免除职务,没有赋予人大常委会主动启动免职程序的权力。[15]由人大常委会任命的政府组成人员、法官、检察官都可以被撤职,由人大常委会任命的人民陪审员也可以类比适用撤职的程序规定。撤职是一种惩罚性行为,表明被撤职人员有过错。在地方人大主动启动该程序时,就要把握度的问题,即经查证人民陪审员存在哪些行为,而法院又没有及时提请免除职务的情况下,方可主动行使免职权。建议参照《实施办法》中需对人民陪审员进行惩戒的事由,出现与上述列举情形相当的行为时,地方人大常委会可以主动启动免职程序。

当然,地方人大也应当结合其他监督方式,多方面、多渠道了解其任命的人民陪审员的履职情况,为其主动行使人事免职权提供线索来源,确保人民陪审员履职监督走向深远。一是充分运用常委会监督手段,结合听取和审议法院工作报告、开展专项工作监督以及工作视察、专题询问等,增强监督的刚性和实效。二是发挥人大代表监督作用,充分利用代表小组、代表联络站等履职平台,加强对人民陪审员制度建设情况的调研督查。三是结合社会舆论监督,利用传统和新兴媒体,充分吸纳民意、集中民智、体现民主,针对社会各界和群众反映的问题和意见,认真梳理和汇总,并及时予以反馈。

“天下之事,不难于立法,而难于法之必行;不难于听言,而难于言之必效”,本文结合地方人大工作实践,运用人大各种监督手段,在督促相关单位切实落实《决定》的基础上,希冀推动人民陪审员制度不断创新发展,以真正实现其应有的价值功能。



*作者简介:林晨,浙江省温岭市人大常委会委员、法制(内务司法)委员会主任委员;莫天一,浙江省温岭市人大常委会办公室干部;林恩伟,浙江省温岭市委组织部调研室干部(原温岭市人民法院办公室副主任),民商法学硕士。

[] 孙军工:《我国人民陪审员制度的现状与完善》,载《人民司法》1999年第9期。

[] 王平:《论推进人民陪审员制度改革——以司法公信力建设为视角》,载《法律适用》2015年第2期。

[] 李飞、佟季:《案件陪审三年间》,载《人民法院报》200856日。

[] 周欣、陈建新、聂玉磊:《论法官指示制度之构建——兼论<最高人民法院关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定>8条之适用》,载《现代法学》2011年第2期。

[]详见刘振清:《温岭在全国首试差额任命人民陪审员》,载《台州日报》20151210日。

[]《温岭市人民法院人民陪审员管理工作实施细则(试行)》第五十一条规定:人民陪审员有下列情形之一,经查证属实的,除按照程序免除其职务外,还应在一定范围内公开通报;构成犯罪的,移送有关部门追究刑事责任:(一)提供虚假资料,取得人民陪审员资格的;(二)在接到本院参与陪审通知后,不论有无原因,一年内无法履行职责达三次的;(三)年度考核不称职的;(四)经市人大常委会述职不合格的;(五)违反相关规定,泄露国家秘密、审判秘密、案件当事人个人隐私或商业秘密的;(六)利用陪审职务便利索取或者收受贿赂的;(七)充当诉讼掮客,为当事人介绍律师和中介机构的;(八)滥用职权、徇私舞弊的;(九)有其他损害陪审公信或司法公正行为的。

[] 肖天存:《法官职业化背景下我国陪审制度之重构》, 载《现代法学》 2005年第3期。

[] 《江苏“公推票决”市委书记》,新华网http://news.xinhuanet.com/politics/2011-04/19/c_13835748_3.htm

《北京试行差额票决选任干部》,人民网http://politics.people.com.cn/n/2012/0711/c1001-18488984.html,最后浏览时间20161228日。

[] 《监督法》规定的监督行为有以下七种:(一)听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告;(二)审查和批准决算,听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告,听取和审议审计工作报告;(三)法律法规实施情况的检查;(四)规范性文件的备案审查;(五)询问和质询;(六)特定问题调查;(七)撤职案的审议和决定。

[]〔美〕罗纳德·M·德沃,李常青译,《法律帝国》,中国大百科全书出版社1996年版第40页。

[11] 刘峥:《我国人民陪审员制度改革的再思考》,载《法律适用》2015年第12期。

[12] 郭玉元:《人民陪审员选任和退出机制的完善——基于江西省赣州市19个基层法院陪审工作的思考》,载《人民司法》2005年第15期。

[13] 满意度测评的具体做法,可以借鉴该市人大对法官、检察官开展绩效评估的相关探索和成功经验。参见林晨、朱威杨、林恩伟:《“两官”绩效评估:人大监督司法的地方创新实践—基于浙江温岭“两官”绩效评估的样本分析》,载《人大研究》2013年第11期。

[14]  同前注12

[15] 《监督法》第四十四条:县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本级人民代表大会闭会期间,可以撤销由它任命的本级人民政府其他组成人员和人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员,人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员,中级人民法院院长,人民检察院分院检察长的职务。

 

 

 

 
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