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2017年11月24日 星期五
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审计问题专题询问的机制研究与路径构建——基于温岭的实证研究
发布时间:2016-11-15 15:14:21    来源:温岭市人大常委会    作者:温岭市人大常委会    阅读次数:

 

 

市人大常委会财经工委、预算工委

专题询问是人大对“一府两院”实施监督的法定形式,预算执行审计是加强财政资金监督、规范预算执行的有效途径。地方人大对审计查出突出问题开展专题询问,是提高审计整改成效、促进财政管理科学化、回应社会关切的重要方式,有利于更好地形成全口径预决算监督合力,促进政府规范、高效使用财政资金。

一、温岭的实践和做法

审计查出突出问题专题询问是指人大常委会会议审议政府预算执行和其他财政收支审计工作报告时就审计查出突出问题组织开展的专题询问,这是人大依法行使询问监督权的一种重要形式。审计查出突出问题是指政府审计部门对政府预算执行和其他财政收支的真实、合法和效益依法进行审计监督时,查出的突出问题。

(一)多年实践探索

2010730日,温岭市十四届人大常委会第二十八次会议首次开展地方人大专题询问工作,针对市级医疗机构基本建设和医疗资源整合及债务偿还情况进行专题询问。此后,专题询问工作逐步走向常态化。2012年,温岭市十五届人大常委会第三次会议首次创新审计工作报告审议形式,针对审计工作报告中涉及资金较多、社会关注度高的重点问题对市政府有关部门当场开展专题询问。与会人员围绕审计工作报告中涉及的清理财政周转金账户、建立市国库集中支付教育分中心、规范市农办和学校等单位“三公”经费、提高市海洋与渔业局项目支出执行率、减少供水管网漏失率、实现社保基金保值增值以及社保信息资源共享等10多个问题当场开展询问。4年来,温岭市人大常委会就财政专户清理、耕地代垦费收回、社保基金保值增值等共计30个审计工作报告反映的突出问题开展专题询问,督促相关部门整改,取得较好成效。

(二)注重建章立制

2011127日,温岭市第十四届人大常委会第四十次会议通过《温岭市人民代表大会常务委员会专题询问暂行办法》,对专题询问原则、主体、对象、议题、实施方案、相关要求等进行了明确。201655日,温岭市第十五届人大常委会第三十九次会议通过《温岭市人民代表大会常务委员会审计查出突出问题专题询问办法》,对审计工作报告反映问题开展专题询问工作的原则、形式、程序、实施方案等作了具体的规定。温岭市该项制度的出台,是对宪法和监督法等规定的具体化,标志着温岭市人大该项实践探索逐步走向规范化和程序化,为进一步提升审计整改成效,提供了法制化保障。

(三)规范工作程序

在多年的实践过程中,温岭市逐步形成了审计问题专题询问的工作机制和程序,按照时间进程分为会前、会中、会后3个步骤:(1)会前。审计部门送交上一年度政府预算执行和其他财政收支的审计工作报告——财经工委或预算工委专题调研——主任会议研究专题询问事项——市人大常委会相关工作机构专项调研——与受询问部门对接。(2)会中。听取和审议审计工作报告并开展专题询问——受询问部门当场应询。(3)会后。被询问部门提交书面答复材料——人大形成审议意见——市政府专题研究部署审计整改——财经工委或预算工委定期跟踪督办——听取审计问题整改情况报告——向社会公开整改情况——对整改不满意事项再次进行专题询问或依法启动质询等手段。

二、审计问题专题询问的必要性和重要意义

专题询问是人大监督体系的一个组成部分,对涉及人民群众切身利益、社会公众较为关注的议题开展专题询问,既是贯彻落实法律法规精神、践行科学发展观的生动体现,也突显了权为民所用、利为民所谋的特性。

(一)实践探索的可行性

在我国法律体系中,监督法、代表法、预算法、审计法等法律法规,为地方人大行使询问权提供了法律依据。

1)监督法第三十四条规定,各级人民代表大会常务委员会会议审议议案和有关报告时,本级人民政府或者有关部门、人民法院或者人民检察院应当派有关负责人员到会,听取意见,回答询问。2)代表法第十三条规定,代表在审议议案和报告时,可以向本级有关国家机关提出询问。有关国家机关应当派负责人或者负责人员回答询问。第十四条规定,县级以上的地方各级人民代表大会代表有权依照法律规定的程序提出对本级人民政府及其所属各部门,人民法院,人民检察院的质询案。乡、民族乡、镇的人民代表大会代表有权依照法律规定的程序提出对本级人民政府的质询案。该条款还对质询案相关事项作出了规定。3)预算法第八十五条规定,各级人民代表大会和县级以上各级人民代表大会常务委员会会举行会议时,人民代表大会代表或者常务委员会会组成人员,依照法律规定程序就预算、决算中的有关问题提出询问或者质询,受询问或者受质询的有关的政府或者财政部门必须及时给予答复。 (4)审计法第四条规定,国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。审计工作报告应当重点报告对预算执行的审计情况。必要时,人民代表大会常务委员会可以对审计工作报告作出决议。国务院和县级以上地方人民政府应当将审计工作报告中指出的问题的纠正情况和处理结果向本级人民代表大会常务委员会报告。5)《浙江省预算审查监督条例(修订草案)》第四十条规定,常务委员会听取和审议审计工作报告时,被审计部门主要负责人应当根据常务委员会的安排到会听取意见,并接受常务委员会组成人员的询问。第四十二条规定,县级以上人民政府应当向本级人民代表大会常务委员会作关于审计查出问题整改情况的报告。必要时,常务委员会可以要求有关被审计部门单独作整改情况报告。常务委员会可以对审计查出问题整改情况进行满意度测评、专题询问、质询或者组织特定问题调查。

以上一系列法律法规的明确规定,为各级人大探索开展审计查出突出问题专题询问提供了法律依据和制度保障,有利于该项工作的不断深化和完善。

(二)突破监督“瓶颈”制约的必要性

多年来,我国各地的审计工作存在“屡审屡犯”问题,年年审年年解决不了存在的问题。各级人大在行使预算执行监督权过程中,有的遭遇“有心无力”的尴尬境遇,如何将人大监督和审计监督整合起来,成为迫切需要解决的课题。专题询问监督方式具有议题集中、组织性强、互动性好、时效性高、针对性强等特性,有利于突破以往的监督“瓶颈”。

1)从现实处境来分析。人大财政预算监督离不开专业的审计力量支撑,审计工作要取得整改实效也离不开人大的监督和支持。在监督主体中,部分人大代表、人大常委会组成人员预算专业性不够强,即使财政经济委员会成员也与专业审查有一定差距。人大支持审计部门加大审计力度、严肃查处发现的问题,审计部门充分发挥审计功能和作用,为人大监督提供了专业的技术支撑。温岭实践一再证明,人大监督与审计监督的有机融合,能够有效地打破审计“怪圈”。

2)从监督内容来分析。我市人大在参与式预算实践过程中,侧重人代会前对预算草案开展审查,而审计部门更多的是对预算执行情况开展监督。审计问题专题询问,就能够将预算执行和其他财政收支的审计成果开展利用,完善预算全过程监督的“链条”。

3)从整改实效来分析。审计发现的问题,既有各部门预算管理存在的普遍性问题,也往往涉及一些经济社会领域中的“敏感”问题或深层次矛盾,这些问题本身具有一定的尖锐性。人大常委会组成人员深度了解被审计单位预算执行中存在的问题,对被询问单位施加一定“压力”,既有利于共性问题的落实解决,又有利于促进被审计单位加强和改进工作,针对性和实效性更强。

4)从监督刚性来分析。在当前背景下,质询等监督手段尚未得到广泛运用的前提下,运用专题询问的监督方式对审计问题进行监督,无论从现实可行性,还是刚性监督渐进性推进角度而言,都较为“恰如其分”。专题询问与质询、撤职等刚性监督手段相比,程序更加简便,询问方式更加灵活,询问目的更为明确,互动较为充分,询问效果明显。它既有质询的刚性色彩,又具有灵活性较强的特点,在监督过程中运用,能够起到较好的监督效果。

(三)开展审计问题专题询问的重要性

1)“屡审屡犯”现象逐步减少。以往各地每年对预算执行情况刮起的“审计风暴”,很多存在“不了了之”现象。对审计问题开展专题询问和跟踪督办避免了预算违规行为和财政资金的浪费现象,以往部门自身不敢触及,或者不愿触及的症结得到暴露,逐步正面解决了政府重大投资项目、社会民生项目资金管理使用中存在的问题。比如,温岭市水利部门的水费欠费的征收,有效地避免了屡审屡犯、审而不改现象。

2)财政资金效益得到提高。审计查出突出问题的整改,有利于部门财政资金使用进一步规范。2012年,温岭市人大常委会针对2011年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告反映的“财政周转金未及时结算清理”、“项目经费未按规定使用”等问题开展专题询问,均引起部门重视并得到整改。针对“社保基金保值增值”问题,温岭市财政局制定了《社保基金保值增值定期存款结构优化设计方案》,截至当年10月份,社保基金定期存款余额占基金余额的比例从2011年末的75.99%提高至94.75%5年期存款达到16.8亿元,占26.28%,活期存款比例从24.01%降到5.25%。按同比口径,当年社保资金净增收益 3046万元。随后几年,该市社保资金保值增值机制不断完善,截至 2014年底,5年期存款额达到41.38亿元,占比进一步上升到55.69%。今年1月,该市又开展了社保基金竞争性存放,对12亿元资金进行招投标,4家银行中标,平均年收益率达 6.53%,财政资金效益得到较好提高。

3)审计整改长效机制有序建立。每次专题询问之后,市人大常委会都要进行跟踪督查,定期听取审计整改落实情况汇报。市政府专题研究部署审计整改,组织专题督查,对于整改不力的单位和责任人进行问责。市审计局建立整改台账,定期对被审计单位整改情况进行回访,合力督促整改落实。同时,政府部门在制度、政策层面进行完善和强化,形成审计整改长效机制。

三、存在的主要问题剖析

当前,在各地审计查出突出问题专题询问实践中,政府部门在思想认识、价值取向、实践操作等环节仍存在一些偏差和不规范的地方。

(一)思想认识存在偏差。有些地方政府或部门负责人认为,专题询问是人大对政府部门的质询和“拷问”,认为是人大在找政府“茬”,对某些工作问题“吹毛求疵”,而没有从人大开展专题询问有利于找准问题症结、推进科学决策、形成工作合力等角度正确对待。这客观上形成了对立思想,影响了监督效果和监督目的达成。政府部门的重视程度不一,有的部门对审计发现的敏感问题避而不答,甚至出现“答非所问”现象。有的部门认为审议审计工作报告后就“万事大吉”或者“过去了”,对后续整改情况“不再顾问”,没有认识到审计整改是一项长期工作。

(二)监督效力仍显不够。由于专题询问不具有质询、罢免等刚性监督效力,更多的还要受制于受询问者的自觉性和人大意识,受制于配套制度的成熟性。在专题询问过程中,有的人大代表和常委会组成人员碍于情面等原因,提问较为温和,缺乏激烈辩论和尖锐质问,遇到需继续追问的“敏感”问题,有时也只是“浅尝辄止”。专题询问会一旦变成了“茶话会”、“座谈会”,就容易偏向“走过场”,影响监督效力。

(三)“套路化”倾向时有显现。据了解,第一次或第二次参加专题询问的部门负责人态度往往较为严肃认真,准备也较为充分。但是,随着询问题目预告知、询问范围框定、事先沟通充分,容易出现“表演式”、“背书式”、“应景作秀”现象。如果不及时予以厘正,可能会使专题询问走向“形式”,缺乏实际效果。有时现场所提问题与会前告知的预设问题已变化了,有的部门负责人也按照准备的讲稿“大谈特谈”,这些都凸显了“套路化”带来的弊端。询问实施当中,有时针对性不够强,互动性不够,询问实效有待增强。

(四)代表和公民的参与度依然较低。引入公众参与预算执行监督和审计查出突出问题专题询问,有利于保障公民的知情权、参与权、监督权,进而提升询问实效。受以往财政预算保密性等惯性思维影响,审计问题专题询问主体更多的是人大常委会组成人员,很少面向人大代表和社会公众,各地几乎没有安排公众旁听。

四、审计问题专题询问的机制研究和路径思考

当前,从全国到地方各级人大常委会,许多都已制定了开展专题询问的规范性文件,对专题询问对象、内容、程序、后续跟踪监督等进行具体规定,使得专题询问逐步走向法制化轨道。审计问题专题询问应坚持依法规范、民主公开、突出重点、讲求实效等原则。现结合温岭实践案例,对审计查出突出问题专题询问的机制进行思考和研究,从监督理念、调查研究、程序设计、跟踪监督、能力建设等方面,提出九点建议意见。

(一)围绕“正”字,树立正确的监督理念。1)摆正各级人大监督位置。各级人大常委会要从对人民群众负责、对法律法规敬畏、完善和发展人民代表大会制度的实际出发,破除不敢监督的思想,摒弃面子观念,消除心理顾虑,走出不敢询问、不愿询问的境地。2)端正政府部门的应询态度。各级政府部门要秉着真诚、有效解决问题角度,认真查摆问题,分析原因,按照有效措施,实实在在破解审计查出突出问题,有效地推进工作,避免“走过场、摆样子”。3)调正专题询问目的。专题询问目的不是让应询问人“出洋相”,而是本着实实在在解决存在问题、深入探究问题产生的根源、盘问清晰前因后果,推进审议意见的整改落实。

(二)围绕“深”字,深入开展调查研究。1)深纳民智。为确保专题询问质量,常委会组成人员要发挥各自领域的特长,通过各种方式,广泛征求人大代表和群众等各方面意见建议,并进一步进行深挖细查。2)深入调研。各调研组人员(人大相关专门委员会、常委会预算工委及相关工作机构)要提前对选题进行深入调研,对审计查出问题的基本情况、主要原因、对策建议等进行系统了解和思考。结合问题,深入项目所在地调查研究,详细掌握第一手资料,做到摸准实情,找准症结。3)深挖细选。对调研过程中发现的突出问题进行条分缕析、客观研判和精心遴选。借助审计结果,制定专题询问提纲,增强专题询问题目的科学性,为主任会议、常委会会议审议提供参考。

(三)围绕“优”字,不断完善询问程序。1)优化组织协调。从确定问题到制定询问方案,从调查研究到开展专题询问,均需坚持依法询问、集体行使原则,办公室要强化沟通协调,预算工委要会同办公室制定周密的工作实施方案,相关工作机构要提高工作协同、服务保障等能力。2)优化工作流程。坚持高效原则,科学确定具体实施方案,对具体问题、方式、程序、参会人员等内容进行分析。充分发扬民主,人大常委会组成人员、部分代表或者部分公民参加,以常委会会议的方式开展。结合时间的充裕性、问题鲜明性和突出性等,合理选择“先审议后询问”、“审议与询问相结合”、“先询问后审议”等模式。在询问方式上,采用主持人主持,其他人员依法询问、一问一答的模式开展。    3)优化提问对象。回顾以往实践,人大常委会相关工作机构负责人向对口联系的部门负责人询问有利有弊,由于工作联系紧密,往往比较熟悉,有时碍于情面,不愿严加询问。在提问对象设计上,不对口的人大常委会工作机构负责人,“情面”影响较少,更有利于在追问环节问到深处、督到实处,促进政府部门抓好审计查出问题的整改落实。在专题询问提问对象选择方面,建议采取联系工委交错提问、人大代表直接提问等方式,进一步优化提问对象,增强询问效果。4)优化询问方式。为避免全程按照预设的问题,一问一答地“导演”进行,建议采取事先提前告知与现场临时穿插、灵活追问相结合的方式,防止出现“照本宣科”局面。同时,适当增加询问的灵活度、紧张度,及时纠正政府部门答非所问、避重就轻等现象,适时将询问引向深入。在整个询问会中,不能“为问而问”,也不能以问来代替审议,要科学把捏审议与询问的度。

 (四)围绕“准”字,科学合理设计问题。按照宜准不宜偏、宜精不宜多、宜深不宜浅、宜专不宜广等原则,将涉及难度较大、存在问题较为普遍、社会关注度高、与群众切身利益相关的内容,确定为专题询问题目。1)准与精。通过专题调研、问卷调查等,做足做实前期准备工作。针对每年审计查出的所有问题,既要选准突出问题,又要选准共性问题;既要精选题目,又要深化内容,避免问题过大和泛泛而问,提高问题的针对性和典型性。2)适与实。提出的问题应是迫切需要解决的,经过努力又是可以解决的,要有深度和合适性,做到切入口“小而实”,促使提高询问的实际效果。3)专与深。对审计工作报告反映的重要问题和历年反复出现的问题,要专门予以重点关注。善于抓住核心问题和关键环节,做到不回避矛盾,深入开展询问。

(五)围绕“质”字,着力提高询问水平。1)问到要害。在询问过程中,要充分发挥常委会组成人员的主体作用,一般提问时间不超过3分钟,回答时间不超过15分钟。询问回答要紧扣主题,敢于直面问题,提高问答的质量。2)敢于追问。采用预设与非预设相结合,发挥好常委会组成人员和人大代表的作用,对现场问答情况不满意的内容,建立追问机制,进一步深入开展询问。把握问答技巧,针对疑点或者答复过程中存在的问题,要接着话茬紧追不舍,问出存在的症结,督准关键之处。3)互动问答。组织开展互动问答,在观点交锋过程中,问答双方形成良性互动,形成推动问题解决的合力,切实提高整体询问质量。

(六)围绕“合”字,综合运用监督方式。1)创新监督手段。借鉴温岭市人大常委会在2015年审计工作报告专题询问过程中,首次融入专项司法监督的成果,将人大专题询问监督、审计监督、财政监督、专项司法监督等融合,有效地形成监督合力。今后,可以进一步探索审计问题专题询问监督、媒体舆论监督、司法监督等形成监督合力。2)注重监督方式综合运用。在询问会上发放满意度测评表,让与会人员填写表格,及时知晓政府部门应询情况,并将测评结果作为后续跟踪监督的依据,向政府部门和社会公开。注重监督方式综合运用,把审计工作专题询问与与代表视察督查、专题审议、执法检查等有机结合。3)依法启动问责程序。在专题询问后,如果对整改仍不满意的或者整改不力的项目、专题询问解决不了的问题,建议进一步采取质询、罢免、特定问题调查等刚性监督手段,依法开展问责。

(七)围绕“效”字,注重询问跟踪监督。1)以制度建设为切入点,进一步加强整改。市政府专门成立审计整改领导小组,对重点问题进行重点整改,通过整改销号制度,提高整改成效。相关部门(单位)要建章立制,从制度上进行规范,整改过程中要对类似的系列问题,开展合并和归类,从问题的制度性和根本性方面进行解决。(2)以纪律防范为警戒线,进一步加强规范。落实领导干部问责制,严肃财经纪律,规范财政运行,针对审计发现的问题,加快解决落实到位。被审计单位要加强整改,明确整改责任,落实整改措施,制定整改计划,做到限期整改到位。人大要把关注焦点转到问题的解决率、整改率方面,对询问过程中政府的整改承诺有无兑现进行跟踪问效,推进对症施治、祛除病灶,力求监督不流于形式、不走过场、不搞花架子。3)以后续监督为保障,进一步加强跟踪。对审计查出突出问题开展专题询问,目的是问出实情和实效,减少类似问题的再次发生,后续的跟踪监督和整改工作要重在实效。在审计问题专题询问过程中,始终坚持问题导向和效果导向,以审议意见或作出决议、决定等形式,建立健全跟踪监督、办结反馈等工作机制,确保有答复、有结果,形成实实在在的监督效果。

(八)围绕“透”字,推进询问过程公开。1)探索询问过程公开机制。专题询问过程全程向媒体和社会公众开放,有利于增加人大监督工作的透明度,保障公民的知情权、参与权和监督权。前几年,温岭市已探索开展了交通治堵、食品安全等专题询问议题的网络公开直播模式,取得了较好的成效。在四年实践审计查出突出问题专题询问基础上,建议适时探索该议题直播工作,通过全程网络或电视直播,接受公众的实时监督和互动询问,提高群众的知晓度,形成监督工作的合力。同时,强化舆论引导和宣传报道,通过网络实时报道、人大视点专题片报道等方式,对询问结果及时进行跟踪报道。2)推进审计整改结果公开。将审计结果和审计整改情况向社会公开,有利于减少设租和寻租的空间。在推进审计结果和整改结果公开过程中,除了涉密信息或者隐私之外,应该采取多方式向社会公开,进一步增加专题询问的透明度,促进限期整改。3)扩大公民有序参与。审计问题专题询问是扩大公众有序政治参与的有效途径,能够让代表和社会公众体会到行使政治权力的真实性,对财政预算执行中存在的关键问题发表看法,提升代表和公民政治参与的广度和深度。建议通过引入旁听公民等方式,进一步激活审计问题专题询问。同时也要严明纪律,避免出现询问秩序混乱,确保做到局面“张弛有度”。

(九)围绕“强”字,注重审计能力建设。1)提高审计质量和水平。审计部门要树立科学审计的理念,做到依法审计,创新审计方式,健全审计质量控制体系,不断提高审计效率和审计成果质量。加强审计队伍建设,不断提高现代审计能力和专业水平。2)建立整改长效机制。针对审计存在问题,加强制度建设和内部控制,注重从体制机制上揭示问题,通过建立审计整改报告制度、审计整改工作督查制度、审计整改结果通报和公告等制度,推进审计问题有效整改。3)创新审计方式。对于重点工程,审计部门要前移审计关口,提前介入并开展全过程审计,推行工程跟踪审计机制。纪检监察部门全程参与项目审核评审工作,推进政府部门规范投资项目的管理。积极开展绩效审计工作,切实提高财政资金使用效益。4)在有条件的地方探索审计机构重置。目前,我国各地普遍存在的是政府行政机关主导下的行政型审计体制,如何真正有效形成内审与外审并存的“双向监督”模式,仍需在机构设置方面下功夫。当前,随着浙江省的审计体制改革的深入,建议将隶属于地方政府的审计局逐步剥离出来,探索省级领导下的审计机构与地方人大领导下的审计机构同轨开展,形成并存的格局。特别是有条件的地方,将审计职能划归地方人大相关工作机构,专职从事与预算执行等特定内容相关联的审计工作。

    总之,加强财政预算执行审计监督是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分,事关法治政府和廉洁政府建设。专题询问作为人大依法行使监督权的重要方式,通过开展审计查出突出问题专题询问,有效地形成了人大机关和政府部门共同解决问题的工作合力,增强了监督实效。中央深化改革领导小组《关于改进审计查出突出问题整改情况向全国人大常委会报告机制的意见》的出台,把听取和审议审计查出突出问题整改情况报告,同开展专题询问等监督形式结合起来,把督促审计查出突出问题整改工作同审查监督政府、部门预算决算工作结合起来。这些必将推动地方人大对审计查出突出问题专题询问工作的实践探索,进一步发挥审计部门作为财政资金的“安全屏障”作用。

 
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