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“两院”向人大报告重大事项制度研究
发布时间:2016-11-15 15:13:32    来源:温岭市人大常委会    作者:温岭市人大常委会    阅读次数:

 

市人大常委会法制工委

一、引言

党的十八届三中全会提出“健全人大讨论、决定重大事项制度”。因此,建立提请人大及其常委会讨论决定重大事项清单制度,有利于坚持和完善人民代表大会制度,保障人民当家作主权利。按照我国的政治架构,“一府两院”由人大产生、向人大负责、受人大监督,因此,“一府两院”重大事项需提请同级人大及其常委会讨论、决定。本文通过人民法院、人民检察院(以下简称“两院”)重大事项向人大及其常委会报告,接受人大监督制度的分析,探究人大有效监督“两院”的方式方法。

二、“两院”重大事项的界定和分类

作为法律概念的重大事项,是专指在人大法定议决权范围以内的一些特定的具有重大意义和重大影响的事务。重大事项具有法定性,即必须是法律所规定的人大职权范围以内的事项,法律规定人大职权范围以外的事项均不属于所谓的重大事项。其也具有特定性,即针对人大其他职权事项而言,重大事项是专指人大除立法、监督、选举任免等职权事项以外的事项。 

目前法律没有对“两院”重大事项予以明确,除法定事项外,还有哪些属于重大事项需要向人大报告以及需要人大作出决定、决议并无规定可遵。笔者认为,可以参考地方人大重大事项决定权的内容和精神,确定“两院”重大事项。

①崔建华:《如何界定重大事项》,载《人大研究》2006 年第10 期。

(一)从重大事项的性质分析

人大重大事项决定权的内涵是指人民代表大会及其常委会代表人民的意志,依照法定程序,对本行政区域内的政治、经济和社会发展等各方面的重大事项作出决定或者决议,并用国家强制力保证贯彻实施的国家权力。按照通常理解,所谓“重大事项”就是具有全局性、长远性和根本性的事项。“全局性”是指事项的空间范围,“长远性”是指事项的时间范围,“根本性”是指事项的重要程度。三项属性基本上廓清了重大事项的内涵。判断事项是否属于重大并非要求全部具备这三性,只要具备其中的一项就应当看作是重大事项。同时,重大事项更具有实实在在的特点,即“重大事项”应当是具有实质性的具体的大事,而不是一些程序性的问题。

因此,可以把“两院”重大事项界定为:涉及法院、检察院年度工作情况以及司法改革举措等,带有全局性、根本性、长远性,依照法律规定由国家权力机关讨论、决定,或者必须向国家权力机关报告的事项。这即是对重大事项的概括性规定,为具体列举重大事项确立标准。

(二)从重大事项的类型分析

根据实践,重大事项一般可分为三类。第一,由人大及其常委会讨论并作出决议、决定的事项,该类别规定的是应当提请本级人大常委会讨论,由人大常委会作出决议、决定的事项,例如贯彻执行宪法、法律、法规和上级人大及其常委会以及本级人民代表大会的决议、决定的重大措施;推进依法治国,加强社会主义民主与法制建设的重要决策等。第二,由人大常委会只讨论而不作出决议、决定,或在认为必要时作出决议、决定的事项,例如人大常委会任命的人员重大违法、违纪行为的查处情况等。第三,向人大报告或备案,但不需要人大讨论决定的事项,例如重大案件等。重大事项的三个层次,议而必决、议而可决、应当报告的情形。根据上述类型,重大事项宜采取列举式规定。

对重大事项的列举在于使监督内容进一步明确化,强化可操作性。因此列举需要议决的重大事项内容时,力求对范围作出明确、具体的规定,更加有操作性。能列举的尽可能列举,能具体的尽可能具体。对于条件不成熟的,暂不作规定,留待进一步探索。

三、“两院”向人大报告重大事项的必要性

人大对“两院”的监督是最具有权威性并且具有法律效力的监督,发挥这种监督的作用,有利于维护司法公正,防止司法机关滥用权力,防止和消除司法腐败,以促进社会主义民主与法制建设。而建立“两院”向人大报告重大事项制度,则是人大具体行使监督权的有效方式,有助于人大作出决定、决议,及时掌握了解“两院”动态信息。

重大事项报告制度是人大行使监督权的重要途径。《宪法》第104条规定:“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项,监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作。” 因此,人大对“两院”的监督具有充分的宪法和法律依据。而监督权的行使必须有相应的载体,需要建立在充分了解“两院”相关工作情况及调查研究的基础上。“两院”上报的各类重大事项就是人大进行监督的有效载体,包括各类案件、制度、信息等,从中可研究总结“两院”工作状况,更有针对性地开展监督。同时,通过对“两院”工作面上的详细了解,也有助于人大开展对行政机关的监督。例如,检察机关依法履行职能过程中,对公安机关侦查行为是否合法进行法律监督,通过检察机关的纠正违法通知书等法律文书,人大可侧面对公安机关的执法行为进行监督等;法院针对行政机关未依法履行职能发出的司法建议书,人大可跟踪监督行政机关依法行政情况等。

重大事项报告制度可弥补现有司法监督机制功能不足。在我国现行的法律体系中,法律监督机构的设置不可谓不完善,法律监督的方式不可谓不繁多,然而司法监督的实效却不理想。从司法系统内部的监督来看,体制的行政化倾向使上下级司法机关之间的监督关系逐渐演化为领导关系,从而一定程度上弱化了监督应该具有的功能,导致上级司法机关对下级司法机关的监督往往成为内部的自行监督。而人大对司法机关的监督具有外部监督的性质,较之内部对司法机关的监督更具有权威性。此外,人大对司法机关开展的监督具有一定刚性,外部监督的约束性更强。内部监督机制相对而言比较封闭,社会公众难以参与其中,难以了解实际的司法监督成效。人大监督则相对而言较为开放,人大作为集体行使权力的机构,人大代表们是开展监督的主体,具有最广泛的社会基础面。人大基于法律规定行使刚性监督手段,不仅要求司法机关认真整改,而且要向社会公众公布结果,在媒体监督、舆论监督、社会监督三位一体的监督体系之下,监督的力度更大、效果更好。 

重大事项报告制度可促进“两院”各项工作顺利开展。“两院”只有在人大监督下,才能牢牢把握工作的政治方向,不断端正执法思想,既做到依法处理各类案件,又注重办案的法律效果、政治效果和社会效果的有机统一。在改革开放和发展社会主义市场经济的新形势下,“两院”的任务越来越重,案件办理的难度也不断增大,工作中也出现了许多新情况和新问题。“两院”通过向人大报告工作和汇报重要案件,一方面可以取得支持,排除干扰,另一方面可以发现工作中的一些情况和问题,通过深入调研予以解决,从而保证“两院”工作依法顺利进行,促进司法公正。

四、温岭市“两院”向人大及其常委会报告重大事项清单分析

为保证和加强温岭市人大及其常务委员会依法行使对司法机关的法律监督工作,促进司法机关依法办事、公正司法,提高法律监督质量,由“两院”研究出台重大事项报告清单制度,现分析如下。

(一)“两院”依法应当向市人大及其常委会报告或者由市人大及其常委会作出决定的事项。此类事项均有明确的法律规定,应当由人大及其常委会讨论、决定,可以分为两个层次。一是“两院”依法应当向市人民代表大会报告或者由市人民代表大会决定的事项,包括依法选举市人民法院院长和市人民检察院检察长,听取和审查市人民法院、市人民检察院的工作报告。人民代表大会是权力机关,以上事项属于“两院”最重要的工作事项,依法应该由人民代表大会选举或者决定。二是“两院”依法应当向市人大常委会报告或者由市人大常委会决定的事项,包括人事任免、人民陪审员数额的确定、人民陪审员的任免、听取和审议专项工作报告、询问和质询、撤销案的审议和决定。人大常委会负责人民代表大会闭会期间的具体工作,“两院”日常工作中的具体重要事务,按照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》等法律,均需由人大常委会作出决定。

(二)“两院”应当向人大报告,必要时人大及其常委会可以作出决议、决定的事项。包括市人大及其常委会相关决议、决定的执行情况和人大常委会相关审议意见的研究处理情况;法律法规的实施情况;对专项工作监督、执法检查过程中发现的问题整改落实情况等。人大常委会可以根据实际情况,对“两院”报告的上述内容,选择性地作出决议、决定,以进一步促进工作。

(三)“两院”需要向人大及其常委会备案的事项。该类事项的内容可谓纷繁复杂,考虑到法律没有明文规定需要向人大报告,各地在实务操作过程中做法多样,我市人大采取的是建议“两院”主动报告的做法,实现人大对“两院”的有效监督。具体分为以下三类:一是重大事件,主要有对人大意见的处理(包括市人大代表相关建议、批评和意见,市人大代表小组相关监督意见)、机构设置、重大改革措施、人员违法违纪情况等。二是重大案件,主要指“两院”具体办案过程中遇到的影响面广、体现法律监督职责、存在争议的案件。人大不具体对某一案件行使监督权,但是可以通过了解总结“两院”典型性案件的办理情况,得出其具体工作中的不足与问题,为人大集体行使监督权打下基础。三是重大信息,主要包括上级法院、检察院的重要会议精神、决定;业务数据统计分析情况;工作规范性文件等,目的在于及时了解“两院”工作动态,掌握司法政策和精神,便于开展监督。

五、关于“两院”重大事项报告制度的几点思考

上文通过对重大事项的涵义及分类的分析,结合温岭市的实际做法,阐述了人大监督“两院”的方式,以及“两院”需要人大报告的具体内容。笔者就此提出几点思考意见。

(一)重大案件报告制度是否恰当

根据上文分析,除法定的需要人大及其常委会作出决议、决定的事项之外,还有建议“两院”报告的事项。温岭市“两院”报告重大事项包含了重大事件、重大信息及重大案件。其中重大事件所涉内容与人大监督以及“两院”自身建设联系密切,重大信息也以工作动态为主,“两院”在报告过程中不会出现障碍。重大案件报告制度则不同,历来存有争议。《宪法》规定法院和检察院依照法律独立行使职权,不受行政机关、社会团体和个人的干预。虽然没有明确将权力机关列为需要排除干预的组织,但是地方人大是否有权限就司法机关的具体办案工作进行讨论呢?毫无争议的是,司法运作注重的是独立性,司法机关在办案过程中应不受干预地依法裁判。人大可以对司法机关的整体运作上需要达到的目标作出评价和决定,但是也需要遵循审判权和检察权的内在运行规律,尊重和支持司法机关在个案中独立行使职权,不应当违背《法院组织法》、《检察院组织法》关于审判权和检察权的规定。

笔者认为,设立重大案件报告制度,其初衷并不是实现人大对个案的监督,况且人大也不能对司法个案以议决的方式进行干预。举个例子,清单列明“检察机关抗诉案件”需作为重大案件上报,况且不论案件结果如何,抗诉案件往往在事实认定、法律适用等方面存在较大的争议,法检两家意见不一。通过上报案件,可以清晰反应出“两院”对案件的认识问题,亦可管中窥豹,区分办案能力水平。重大案件报告制度的目的在于更直观、更具体地了解“两院”办案模式、办案质量,通过对重要案件的知情,反观“两院”执法办案质量。因此,笔者认为该制度设置是合理的。

(二)重大事项清单范围问题

各地对重大事项既有概括式,也有列举式,温岭市建立的“两院”重大事项清单采取的是列举式,即具体列明重大事件、重大案件、重大信息的种类,再辅以兜底条款。通过列举式清单,“两院”需要向人大报告的事项一目了然,但同时也产生了问题,即报告的内容是否必要?是否都属于人大监督的范围?宪法和法律对地方人大及其常委会监督“两院”的内容规定是很笼统的,对于工作中什么事属于应交人大及其常委会讨论决定的重大事项没有明确具体的规定,有些事项“两院”觉得需要向人大报告,但是人大却不认为是重要事项;同样,人大认为“两院”需要报告的,也可能因为认识不同,“两院”认为无必要上报。如果出现想报告就报告,不报告就拉倒的情况,人大及其常委会行使监督权就十分被动。

笔者认为,从宪法层面来讲,人大可以合适的方式对“两院”进行全方位监督,“两院”也应当按照人大的要求上报人大行使监督权所需的资料。可以借鉴外地做法,例如《山西省各级人民代表大会常务委员会监督司法工作办法》,该办法对监督的清单内容作了较为详细的规定,如审判机关对诉讼制度落实情况,案件审判、判决和裁定执行的情况;检察机关对诉讼活动法律监督的工作情况和自侦案件的办理情况;司法机关相互之间监督制约机制的运行情况;司法机关错案和执法过错责任追究的情况;司法机关开展预防职务犯罪工作的情况;人民代表大会及其常务委员会选举任命的司法工作人员履行职责的情况;人大代表提出的有关司法工作的建议批评和意见的办理情况等。

山西省的工作办法针对性较强,作为基层人大,应该结合本地实际,进一步细化明确重大事项的具体范围,能具体的就具体。对于我市制定“两院”重大事项清单而言,应结合《温岭市人民代表大会常务委员会监督司法机关工作办法》,在该规定的基础上再予以细化,同时建立相应的报送机制、设定报送期限、明确报送主体,建立更具有操作性的清单,减少理解及操作层面上的争议。

(三)如何通过重大事项报告制度发挥人大监督职能

通过上文分析,人大对“两院”重大事项存在议而必决,议而可决以及议而不决三种处理方式,前两种作为法定的刚性手段,人大及其常委会通过作出相应的决议、决定,“两院”必须予以执行,人大可以持续跟踪监督落实。对于议而不决的事项,或者仅仅是报备的事项,人大如果仅仅是接受报备难以起到实质上的监督作用,人大通过何种方式才能更好进行监督,值得思考。议而不决及报备事项,在“两院”日常工作中数量多、直观性强、蕴含信息量大,要善于分析运用好上述信息,从信息中得出“两院”工作的长处短板,对于提高人大监督的针对性、有效性具有十分重要的意义。笔者选取几个事项予以分析。

1、人事任免方面。清单要求上报市人大常委会任命的工作人员年度考核结果、履职情况,在司法体制改革即将全面推开之际,高素质的法官、检察官才能确保案件的质量。通过上报的资料,详细了解被任命人员的工作考核、履职情况,分析其办案数量、质量及能力,才能把好员额制法官、检察官的入口关。同时,可以结合开展履职评议,温岭市开展的“两官绩效评价”就是很好的手段,根据评价结果,在人事任免上予以充分考虑。

2、办案质量能力方面。从重大案件清单中分析“两院”履职办案能力。例如,可从法律监督质效上考察检察院履职情况,结合检察建议书、纠正违法通知书等,可横向发现行政机关、公安机关、审判机关在执法办案中存在问题和不足。从法院审理的各类案件上考察审判业务是否精准,是否存在抗诉以及二审有无被改判等情况。通过掌握办案的第一手资料,结合案件质量评查、走访调研、旁听案件等方式,可以开展司法专项监督的形式,专题监督“两院” 工作人员依法履职、公正司法。因此,在接收“两院”上报的各类重大事项后,通过综合运用人大各种有效的监督手段,或定期组织常委会组成人员或人大代表检查、视察、调研、审议、满意度测评等形式,确保人大有效行使监督权利。

综上,笔者认为建立“两院”向人大报告重大事项清单制度,既体现了人大善于监督的现实责任担当,也落实了宪法法律规定人大监督“两院”的制度要求,保障了“两院”更加规范有效地开展各项工作。

 
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