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2018年01月20日 星期六
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温岭十年参与式预算的回顾、问题与建议
发布时间:2016-07-13 15:39:20    来源:温岭市人大常委会    作者:温岭市人大常委会    阅读次数:

 

市人大常委会财经工委

 

引  言

温岭参与式预算自2005年至今已有十年,作为我国地方人大预算协商民主的典范,凝聚着温岭干部群众的创新精神和探索智慧。参与式预算在温岭的兴起,有其特殊背景和逻辑起点,我市民营经济发达、财力相对充裕、民主意识较强、设计者具有较强的推动力等。温岭市镇两级人大以预算民主为切入点,运用民主恳谈激发人大制度活力,通过组织人大代表和社会公众参与政府预算决策、预算执行监督,决定部分或者全部公共资源配置,促进了预决算实质性审查监督。近年来,在各级党委的大力支持下,温岭市全口径预决算审查监督沿着“由点到面、由下而上、由表及里、由柔变刚”的路线图循序渐进,这对优化财政资源配置、提高资金使用效益、推动政府科学决策、发展基层民主、促进治理现代化等发挥了积极作用。

一、温岭市镇(街道)两级参与式预算的回顾

我市新河镇、泽国镇在2005年率先试水参与式预算改革,首开我国基层预算协商民主“先河”,之后在全市各镇(街道)全面推开。2008年,首试市交通局部门预算民主恳谈,参与式预算实现由镇级向市级延伸。当前,温岭市委将参与式预算纳入对各镇(街道)党建考核内容,出台《关于全面深化民主恳谈推进协商民主制度化发展的意见》,全面深化民主恳谈和参与式预算工作。市人大注重预决算审查监督制度化建设,分别出台《关于开展预算初审民主恳谈,加强镇级预算审查监督的指导意见》、《温岭市人大常委会关于政府重大投资项目监督的规定》、《温岭市市级预算审查监督办法》、《温岭市人民代表大会票决部门预算工作规程》、《温岭市街道预算审查监督办法》、《预算修正议案处理办法》等制度。在镇(街道)层面,已有9个镇出台预算审查监督试行办法,5个镇出台预算民主恳谈工作规程,1个镇出台预算调整管理办法,2个街道出台街道选民议政会暂行办法、街道选民代表会议暂行办法,初步形成了市镇(街道)全口径预决算审查监督体系。

()市级实践 

在人代会前,主要有部门预算民主恳谈、代表联络站部门预算征询恳谈和政府性重大投资项目征询恳谈、重点项目初审听证、部门预算和政府性重大投资项目常委会初审票决等。在人代会上,主要有“四本账”预算审议和分本表决、部门预算专题审议、部门预算票决、预算修正议案票决等。在人代会后,主要有部门预算执行情况民主恳谈、专项资金绩效评价民主恳谈、审计反映问题的专题询问、政府预决算公开等。

1、人代会前的预算协商和初审

1)部门预算民主恳谈 

2008年,市人大常委会首次组织召开交通部门预算民主恳谈,市人大、政府部门、人大代表、公众、专家等多方主体共同参与,针对2008年交通部门预算进行民主协商,讨论财政资源的具体分配去向。作为市级参与式预算的一项“特色品牌”,该项活动每年组织开展,现已举行部门预算民主恳谈会36场次,涉及部门(单位)14个,每年恳谈的预算总额占全市总预算的70%以上,参加的代表和公众达3800多人次。经过每年大量的参与式预算“民主操练”,提升了参会代表和社会公众的预算恳谈能力,促进公众的民主理念和理性参与精神培育。

5年温岭市部门预算民主恳谈统计表

具体的恳谈流程为:部门编制预算草案—从“两库”抽选参会人员—预算提早若干周分发给参会人员—会前调研—组织集中汇报—分组恳谈—集中恳谈—市政府和部门负责人回答询问和表态—人大反馈恳谈意见—政府修编预算草案—主任会议听取修编意见—部门进一步修改完善预算草案—提交人代会审查通过。近年来,我市各部门预算编制更加细化规范,如市交通局预算资料从2008A49页,增加到2015年预算草案A481页,代表和公众更能掌握部门详细的财政预算信息,提出的建议也更有针对性和合理性。随着恳谈能力提升,政府部门采纳恳谈意见条数、吸收民意调整预算项目数量呈现增加态势。

2)代表联络站部门预算和重点项目征询恳谈

2011年以来,温岭市人大将部门预算草案和政府性重大投资项目“下沉”到代表联络站,通过延伸预算协商触角,广泛征求基层普通选民的意见,进一步增加了恳谈的广度和深度。征询恳谈具体流程为:编制年度新增政府性重大投资项目—编制部门预算草案—提早若干周送至相关代表联络站—会前调研—组织辖区选民开展征询恳谈—财政局和预算单位负责人答复和表态—梳理汇总征询恳谈意见—反馈政府部门—修编预算草案—提交人代会审查。

2011年至2015年提交代表联络站恳谈的部门场次分别为5场、5场、22场、32场、32场。如2015年,通过32个代表联络站开展32个部门预算草案征询恳谈,1100多名人大代表、选区选民等参加部门预算恳谈,共提出意见316条。代表联络站预算征询恳谈融入了协商、契约、自主等现代治理理念,公众的话语权得到较好的保障,部门预算和项目决策由普通选民“挑刺”,使得预算和重大投资项目的民意基础更加坚实,预算决策科学性更强,是一种公共资源分配方式的革新。

3)重点项目初审听证会

重大民生项目在人代会之前通过民主听证载体广泛征求社会各界不同意见,使各方意见充分表达,有利于提升项目决策的科学化和民主化程度。20132月,温岭市人大举行市社会福利中心项目初审听证会,首次对政府性重大投资项目进行民主听证,充分论证项目的必要性和可行性。

该项目是温岭市“十二五”规划的重大建设项目,规划占地100亩,计划安排床位1000张,总投资2.17亿元。参加听证会的对象为部分常委会组成人员、人大代表、专家、老年人代表、社会公众和市政府及相关部门、镇(街道)分管民政负责人等近100人。具体的听证流程:会前调研—集中听取陈述—实地考察—分组讨论—组长陈述意见—听证人陈述—大会询问辩论—问卷调查—网上征询—汇总和反馈听证意见—市政府研究和答复—跟踪监督。分组讨论,重点围绕项目必要性、项目选址、项目建设规模和标准定位、投资主体及资金保障等问题交流各方意见,报名参加听证的5位旁听公民还单列一组开展讨论。针对公众关注度大、有争议的预算项目,温岭市人大探索建立初审听证制度,将公众偏好、政策制定、预算资源分配有机衔接,使得政府行动、人代会决议与市级财力相结合,促进项目方案更完善,预算资金管理使用更加高效。

4)市人大常委会部门预算初审和票决制

2014年以来,温岭市人大常委会组织开展部门预算初审和票决工作,具体流程:编制部门预算草案—财经工委初审—人大调研组集中和分组调研—主任会议专题听取汇报—向部门反馈预算修编意见—部门修编预算草案—提交市人大常委会会议初审和票决—提交人代会审查通过。

 温岭市人大常委会部门预算初审和分项票决统计表

连续2年的初审和票决工作,被审查单位的预算编制质量明显提高。多轮调研、主任会议讨论、常委会逐本审议等程序设计,对查深议透部门预算草案,克服预算审批形式化弊端,减少财政资金沉淀和闲置等起到积极作用。

5)政府性重点项目初审和票决制

2009年,温岭市人大常委会出台《关于政府重大投资项目监督的规定》,规定“市人大常委会对政府投资项目计划草案进行审议,提出审议意见;必要时,市人大常委会可就其中若干政府重大投资项目进行表决,并作出决议、决定。”每年,市人大常委会根据有关规定,针对年度重大投资项目进行审议表决。2010年至2015年,市人大常委会共对160个拟新增重大项目和110个重大前期项目进行了审查,对35个项目提出了重新论证或调整的意见,督促政府取消了6个项目涉及资金24.676亿元。比如,2015年,市人大常委会结合初审2015年政府投资项目计划草案,对沿海高速温岭段建设工程、东部产业集聚区龙门湖生态湿地修复工程、温岭市残疾人托养中心等103000万元以上新增政府性投资重点建设项目进行逐项初审票决,10个新增项目总投资1113150万元,2015年度计划投资170550万元。经全体常委会组成人员逐项初审票决,最终10个新增重点项目均以过半数赞成票通过。实施重大项目初审和新增政府性重大投资项目票决制,对增强监督刚性、规范政府投资行为,提升新增项目的成熟度,增强项目决策的科学化和民主化起到了积极作用。

2、人代会预算专题审议和票决

1)部门预算专题审议

温岭市每年人民代表大会会议期间的一项“重头戏”是审查预算,全体代表要花费近一半的时间和精力去研究“把关”财政预算草案,实现有限的公共财政资源优化配置。近年来,温岭市人民代表大会期间专题审议部门预算数量和时间呈逐年增加趋势。如统计表所示:

2006年以来,温岭市通过组织代表对重点部门预算草案开展专题审议,围绕预算草案编制存在问题提出修改意见,参与财政预算资金安排的决策和配置,有效地发挥了各行各业人大代表优势,规范了财政收支行为,避免了人大预算审查权“虚置”、政府部门权力寻租等问题。具体流程为:结合征询恳谈意见修编部门预算草案—提交相关代表团全体代表—分代表团“一对二”专题审议—汇总和反馈审议意见—继续修改完善预算草案—财政局批复。比如,2015年市十五届人大四次会议期间,12个代表团专题审议部门预算24个,代表提出审议意见177条,大会秘书处将各代表团预算审议意见反馈给各相关部门,要求会同财政部门进行修编和完善,政府部门研究调整预算项目82个,涉及资金3858万元。比如2014年,12个代表团专题审议部门预算24个,代表们共提出建议意见208条,促使部门对59个预算项目进行调整,涉及资金2270.49万元。搭建部门预算专题审议平台,财政局负责人参加每个代表团的专题审议,职能部门(单位)就代表询问进行详细解答,有利于代表读懂预算资金安排情况,消融代表与部门之间的隔阂,形成预算资源配置共识,切实保障“委托人”利益。

2)部门预算大会票决制

2013年至2015年,温岭市人大探索开展部门预算大会票决制,改变以往“一次性”表决通过预算的传统做法。票决的部门预算数量从20132个,稳步增加到2014年、2015年各4个。具体票决流程为:分代表团专题审议—当日汇总梳理审议意见—计划预算审查委员会审查—市长办公会议专题研究预算修编情况—主席团会议听取并通过预算修编情况—发至全体人大代表—大会无记名投票表决。为依法开展部门预算票决工作,市人大常委会专门制订了票决部门预算工作规程、票决部门预算办法,分别经人代会预备会议、第二次全体会议通过,为代表依法行使预算表决权提供有效的“制度保障”。

20132015年人代会期间部门预算修编和票决情况统计表

经过连续三年的实践,温岭市部门预算票决制走向稳健,部门预算编制能力进一步提升,政府重视代表合理化建议意见的采纳,代表对部门预算的满意度和认可率整体也逐年提高。实践表明,部门预算分项票决制促进了部门科学合理安排财政预算,强化预算管理意识,提高了年度预算执行率和财政资金绩效。

3)预算修正议案票决制

人大代表在人民代表大会期间,依照法律规定的程序向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的,对政府预算草案进行修改和完善的议事原案,包括对预算草案进行增减、删除、新增等。这是人大行使财政监督权的重要途径,也是规范和约束公共财政运行的一项核心预算权力。

20153月,温岭市第十五届人民代表大会第四次会议首次探索市级预算草案修正权模式,会议共收到代表10人以上联名提出的预算修正议案9件,内容涉及太湖水库清淤、白龙潭水库净水厂及管线建设、礁山港渔用码头建设、礁山港环境综合整治、主城区公共厕所建设、环保空气质量自动监测站建设、环保污染源在线监控、城乡交通治堵、污水处理费收入等方面。经市政府办公会议、计划预算审查委员会审议等,综合考虑案由、案据和方案的合理性、民生性和科学性等,大会主席团决定将《关于要求增加城乡交通治堵经费的预算修正议案》提交全体代表票决,其他8件改作预算审议意见。经出席会议的363名人大代表无记名投票表决,最终以346票赞成、8票反对、9票弃权,票决通过了《关于要求增加城乡交通治堵经费的预算修正议案》。大会决定在其他支出科目交通治堵项目增加支出预算500万元,重点用于交通治堵严管区域、严管路段整治、停车设施建设、公交优先、新建咪表车位等。为保持预算收支平衡,在其他支出科目行政事业单位养老并轨准备金项目减少预算500万元。

这是我国县级市首个顺利通过的预算修正议案,对深化我国地方财政预算改革具有里程碑式意义。预算修正议案票决制改变了地方人民代表大会对政府预算草案“一次性表决”、“一揽子通过”等现象,对提升人大预算审批实效,增强代表的受托责任,保障行使民主权利,推进财政预算走向法治化和民主化等,具有较大意义。

3、人代会后预算执行情况恳谈和专题询问

1)政府预决算公开

2004年开始,市人大常委会推动政府预决算在温岭人大网、温岭政府网、《温岭日报》等媒体公开,促进了预算逐步走向公开透明、规范细化,依法保障了群众对公共财政预算的知情权、参与权、表达权和监督权。温岭市财政预决算信息公开范围之广、质量之高、透明度之大为全国少见,被称为我国预算公开的地方范本。近年,我市已实现从人大主导预算公开,到政府部门主动公开转变;从温岭人大网公开,到市政府门户网站、温岭人大网、参与式预算网、温岭阳光工程网、各部门网站“五网”联动公开转变,有效强化了政府部门预算严谨性,提升了监督效力,推动了政府公共财政职能转变。温岭市每年推进预决算公开路径,见图表:

2)部门预算执行情况民主恳谈

年中,除了市人大常委会会议对部门预算执行情况进行审议,提出审议意见之外,通过组织代表和选民对部门预算执行情况开展民主恳谈,扩大公众参与面也非常必要。20088月,我市人大常委会举行17月份部门(交通)预算执行民主恳谈会,跟踪监督年初部门(交通)预算的落实情况。与会人员分成四组,对76省道复线工程、甬台温铁路温岭段工程、石松一级公路工程等全市10多个交通项目进行了实地视察,并就视察情况进行了分组讨论。下午,进行分组恳谈、集中恳谈,与会人员提出预算执行中存在的问题和建议意见。此外,市人大常委会注重决算情况审查透明化,20127月,首次邀请公民旁听决算审查。

3)专项资金绩效评价民主恳谈

2014年,市人大常委会交办财政局对三个专项资金重点进行绩效评价,召开服务业发展引导财政专项资金、美丽乡村建设专项资金、技术改造专项资金绩效评价民主恳谈会。恳谈预算资金总额逾1亿多元,300多名市人大常委会组成人员、市人大代表、政府部门负责人、专家、企业负责人、中介机构、自愿报名公民开展恳谈,市人大通过主任会议专题听取市财政局关于专项资金绩效评价情况汇报。2015年,继续交办市财政局对三个专项资金进行绩效评价,开展跟踪监督。

4)结合审计工作报告反映问题开展专题询问

注重借助审计监督力量,加强预算执行监督,市人大常委会通过每年交办审计项目、结合审议审计工作报告开展专题询问等,促进相关部门对预算执行中存在问题进行整改落实。2012年,温岭市人大常委会把听取和审议审计查出突出问题情况报告,同开展专题询问等监督形式结合起来,成为我国地方人大一项革新“创举”。温岭市人大“把审计披露的问题议深问透”被《检察日报》评为“2012年人大监督十大事件”。4年来,市人大常委会就审计工作报告反映的28个重点问题开展专题询问后,有效推进了财政周转金清理、国库集中支付教育分中心建立、社保基金竞争性存款、定期存款结构优化和保值增值、耕地代垦费全额收回、财政专户清理等工作。

截止20158月,我市财政专户已从31个降到24个,仅温岭市财政局清理预算结余资金就达2.58亿元、财政周转金2.23亿元。实施社保基金竞争性存放方案,对12亿元职工养老保险金进行招投标,平均年收益率达6.53%。市国土资源局已全额收回耕地代垦费1.1亿元。这有效地提高了审计问题的整改成效,促进审计成果落实,严肃财经纪律,进而提高财政资金的使用效率。

()镇级实践 

2005年,新河、泽国镇在全国率先将民主恳谈的形式引入到镇年度财政预算、城建基本项目的审查,让代表和公民广泛深入参与预算决策、管理和监督工作,得到国内外各层面的关注和肯定,参与式预算实践正逐步向全国各地推广。

1、人代会前的预算协商

1)按照组织形式。各镇在人代会前通过多形式协商,实现对镇级财政预算支出的民主参与,财政资源配置过程走向公开透明,主要有大会集中恳谈、分区片恳谈、分代表联络站恳谈、分行业恳谈、专业组恳谈等。比如温峤镇,在45个村(居)和工量刃具行业协会开展46场民主恳谈活动。基层群众通过面对面与政府部门对话和协商,直接参与预算决策,决定和监督财政资源的分配,影响支出安排的优先性,使得公共事务和预算决策安排透明,有利于各方形成日后的工作合力。在选民代表产生方面,泽国镇采用“乒乓球摇号”和分线遴选相结合的方式,保障参与的广泛性、专业性和可持续性。在具体实施过程中,泽国镇引入“调查问卷两次填写”制度、大会发言主持人制度等,提高预算协商实效。

2)按照主题内容。各镇为了更充分、有针对性地开展预算协商恳谈,增强恳谈深度,根据主题内容分场次开展恳谈,主要有:收入预算民主恳谈、性别预算恳谈、分线(社发、城建、工业经济等)恳谈,促进特定专题的预算政策以社会公众需求为导向,保障了公众参与财政资源收入、分配、使用的权益。比如,箬横镇探索税收收入民主恳谈和齿轮行业税收管理民主恳谈,泽国、坞根、城南等镇探索开展收入预算民主恳谈,温峤、新河、泽国等镇探索性别预算民主恳谈。

2、人代会预算专题审议

1)分组和集中审议。为提高大会期间的预算审查质量,通过分组和集中审议相结合等方式,使提出的建议意见更有针对性和侧重点。各镇基本流程为:在人代会期间,组织人大代表审议财政预算报告和草案;政府提供预算草案和重点项目安排表,财经小组作预算初审报告,代表与政府开展面对面审议,提出询问;人大主席团与政府召开联席会议,根据初审报告和代表意见,修改预算方案;向大会通报政府预算草案修编情况,各代表团分组审议,代表5人以上联名提出预算修正议案,并陈述理由;镇人大主席团审查预算修正议案,遴选合理的预算修正议案提交全体会议表决。

2)大会专题询问和预算修正议案。新河、泽国、箬横等镇除了通过分代表团审议、大会集中审议之外,还通过专题询问、辩论、提出和票决预算修正议案等程序,查实议透财政预算,镇政府根据过半数同意预算修正议案修改预算方案。截止2015年,我市11个镇共提出预算修正议案119件,列入大会表决的预算修正议案57件,其中49件获得表决通过,预算调整资金达3338万元。比如新河镇在2006年,首次收到预算修正议案2件,2件预算修正议案“把计生四项手术费及外出调查经费从100万元减少到50万元,增加对农村村庄整治50万元”议案、“从预备费中划拨50万元到垃圾清运经费”议案提交人代会表决,并获得通过。比如,泽国镇2014年提出预算修正议案6件,列入大会票决2件。“关于调增‘城市管理综合治理’项目支出100万元、削减‘百亩坦矿山开采’项目支出100万元的议案”,83票赞成,16票反对,1票弃权,获得通过;“关于调增‘全镇村级河道疏浚’项目支出100万元、削减‘相对薄弱村建设扶持资金’项目支出100万元的议案”则因为65票反对、4票弃权、31票赞成未获通过。镇级预算处于我国政府预算体系末梢,与基层代表和群众利益密切相关,做好镇级预算审查监督非常重要。镇人大通过预算修正议案,策略性地整合代表提出的合理化意见,协调各方利益诉求,有利于更好地发展基层财政民主,实现公共服务产品的优化配置。

温岭市各镇历年提出和表决预算修正议案统计表 

3、人代会后预算执行情况恳谈 

1)镇预算公开。参与式预算自身的开放性和公开性,实现了预算信息的透明与共享,增进了政府与公众之间的互信。自2010年以来,各镇(街道)每年的预算及“三公”经费在温岭人大网、温岭政府网、镇政府政务公开栏张贴公开,主动接受监督。部分地方还通过代表联络站、村(居)务公开栏等渠道公开预算,并且不断细化和规范。2010年在网上公开财政预算支出汇总表、明细表,2011年扩展到公开财政收入预算表及“三公”经费,有的镇还详细公布了收入的资金来源计划和400多小项的预算支出项目。2012年公布收支预算总表、收入预算表、支出预算汇总表、支出预算明细表以及“三公”经费,详细反映了每项2011年实际执行数、执行率及与2011年财政支出预算增减对比情况,其中的拟出让用地统计表详细反映具体出让地块名称、面积、用途等。2013年以来,根据全口径要求,综合考虑上年结余情况,进一步规范预算公开表式,部分镇详细编制了国有资本经营预算。2015年,细化到“三公”经费、会议费、培训费,稳步实现由内向外、上下联动、由点到面公开全覆盖,有效控制了一般性支出和财政资金浪费现象,提高了资金使用效益。

2)闭会期间的日常监督。镇人大由人代会表决设立的镇财政预算审查监督委员会(或人大财经小组),负责对预算执行、重点项目开展全程监督,并通过代表分组监督、专题询问、绩效评价、审查预算调整等方式,强化监督实效。镇政府每月向镇人大及审查监督机构报送预算收支表格,每个季度报告预算执行情况。比如,新河镇设立财经小组,对预算执行过程进行每季度监督,财经小组向镇政府了解预算执行情况。镇政府涉及预算小额调整,提出预算调整方案,交由财经小组讨论,由人大财经小组交人大主席团,人大主席团召集人民代表大会全体会议进行审议,表决通过后执行。比如,新河镇举行2012年部分重点工程预算执行专题监督会,代表们听取和审查部分重点工程预算执行情况的报告和财经小组审议报告,针对部分重点工程项目在实施过程中存在的工程质量问题、后续管理问题、超预算问题等进行询问。

3)半年度预算执行恳谈和审议。部分镇围绕着上半年财政预算执行情况举行民主恳谈,部分镇每年年中召开半年度人代会,听取和审议政府半年来预算执行情况,针对预算收支情况、预算调整情况进行审查监督。坞根镇探索开展参与式决算,将监督触角延伸至预算执行的监督,对预算执行情况进行细化、公开、调整和评估。箬横镇对半年度预算收入和支出执行情况开展专题询问,促进年初预算落实、提高预算执行规范性。泽国镇于20159月探索开展中片代表联络站2014年财政决算征询恳谈会,并通过增加半年度人代会会期、规范议程等方式,落实代表预算监督权,规范预算调整和决算审批,推进下半年预算执行工作。

4)绩效评价民主恳谈。泽国镇人大2014年组织召开城建线2013年预算绩效评价询问会,市镇人大代表、选民代表、智库专家、中介机构等围绕总额达15771万元的2013年镇政府城建线9大类41小项预算绩效情况,开展分组讨论、大会集中询问和满意度测评等。坞根镇选择300万元以上重点项目开展视察评价,箬横镇就污水处理单个项目开展绩效询问和评价。

(三)街道实践

为弥补街道层面没有人代会的“断层”问题,各人大街道工委通过召开民情联络员会议、选民议政会、选民代表会议等形式,加强对街道预算的审查监督。201312月出台的《温岭市街道预算监督办法》,授权市人大常委会各街道工作委员会对本街道的预算、预算调整、决算进行初审和预算执行开展日常监督及相关专项调查。

1、年初预算协商。街道办事处按照全口径预算和市财政部门预算编制的要求编制预算,在市人代会举行的三十日前,将预算草案交人大街道工委。人大街道工委组织召开预算收入和支出民主恳谈会,听取本辖区选民对预算草案的意见。街道办事处研究人大街道工委的初审意见,并在七日内将预算草案修改的情况书面报告人大街道工委。

2、预算执行监督。人大街道工委及其财政监督小组加强预算执行的日常监督,街道办事处向人大街道工委报送预算收支月报表。人大街道工委在每年的六月至九月期间,组织本辖区内的市人大代表、财政监督小组成员、民情联络员和选民代表等听取街道预算执行、上年度决算、国有资产经营情况和其他财政资金使用管理情况的报告并提出意见。

3、选民议政会和选民代表会议。横峰街道每年度召开四次选民议政会议,其中2次涉及预算事项,在年初听取当年预算安排情况,特别是对50万元以上重点项目进行重点审议,并对建设工程列为“民生十事工程”进行票决,优先保障财政资金,人大全程跟踪监督。在年中,听取半年度工作和预算执行情况,对“民生十事工程”涉及预算执行情况进行重点审议。20159月,城东街道探索选民代表会议,在会上听取半年度工作报告和半年度财政预算执行情况的报告。

二、参与式预算存在的问题

一是思想认识尚需统一。预算审查监督能否稳步有序推进,与各方思想认识密不可分,党委、人大、政府、社会公众等治理主体的认识统一程度、支持程度、实际参与情况等,影响参与式预算改革的实效性和可持续性。在政府部门层面,政府预算编制和修编的工作量不断增加,预算行为受到约束,在预算协商过程中,自觉接受公众监督、主动采纳公众建议的意识仍需增强。在镇(街道)层面,有些仍存在程序性大于实质性意义、完成“考核得分”等现象。在人大代表层面,部分代表缺乏履职精力,参政热情不高,为选民代言的责任意识不强。在普通公众层面,部分社会公众对预算安排等民主事务持一种不关心、不参与态度,对预算资源分配、预算公开的关注度较低。纳税大户对政府预算资金安排关注度不高,在邀请参加预算民主恳谈过程中,由于自身工作业务繁忙,部分不能如期参加。

二是代表和公众参与质量尚待提升。在参与广度方面,人大的“应允”和公众实际参与存在“断层”问题,普通公众尚未真正“平等、自由”参与预算决策分配。据统计,温岭市户籍人口121.8万,常住人口136.7万,2015年参加市级部门预算和项目协商的总人数约为2735人次,占全市常住人口0.20%;参加11个镇级预算恳谈和审议的总人数约为6584人次,占全市常住人口0.48%,参与对象大多为市镇人大代表、村干部、政府公职人员,而中介组织、行业协会、普通选民的参与比例较低,资源相对缺乏的弱势群体更是极少参加预算协商。市级预算审查监督参与库总数40159人,其中各镇(街道)辖区村民代表30216人,每年能够抽取参会的机率较低。与世界参与式预算发源地巴西的阿雷格里港市相比尚有较大差距,该市拥有140万居民,从参与式预算初期每年1000人参与,到现在每年4万左右人参与,占该市居民人口的2.86%(联合国人居署编著《参与式预算72问》);巴西圣保罗等城市的参与式预算专门向穷人、被拆迁人群、边缘化弱势群体开放,建立了被排斥群体参与的机制。在参与深度方面,公众参与协商的仅是某个部门的部分项目,并不是政府所有相关的一系列项目,难以从全局来把握预算资金安排情况,容易出现“一叶障目,不见泰山”现象。公众只是对项目资金额度增减发表意见,缺乏对预算编制依据、资金额度测算方式、资金总盘份额等大量动态预算信息的掌握。公众拿到预算草案后,由于受生产劳动、忙于自身业务等影响,阅读预算草案的时间不够充分,普通公众对预算信息存在“消化不良”现状,有时恳谈过程中草草发言,讨论询问等环节不够充分。在参与协商精准度方面,代表和公众对某项预算资金增加或削减提出建议意见,有些发言依据、预算修编的科学性和合理性仍待商榷。有些只是凭着平时了解,对政府某些工作、个别项目实施情况等发表看法,偏离了参与预算资金协商的初衷。部分公众因提出的意见未落到实处,或者未得到及时回应反馈,参与热情下降,参与积极性受到影响。

三是预算信息不对称问题亟待破解。在预算编制方面,一些预算重点部门的会计业务水平较好,而部分行事单位的会计不够专业,有的甚至没有会计“上岗证”。据20147月统计,全市预算单位会计、出纳没有会计从业资格证书人员分别占总人数的19.21%50.44%。有些部门预算编制不够规范,难以适应当前预算改革的需要,导致在“二上二下”各阶段提交预算草案“拖后腿”现象,影响了参与式预算后续进程。预算草案作为复杂化和技术化的内容,很多镇政府提交恳谈的预算草案资料,没有提供上一年具体项目预算执行情况的对比表,代表只是阅读当年预算资金安排情况,难以找到发言的切入点。市镇两级预算编制距离预算精细化、简单通俗、绩效结果导向等仍存较大差距。在预算恳谈过程中,大量预算信息、政策文件由政府部门掌握,公众和代表获得参考的预算信息较为有限,公众在与政府偏好的博弈过程中,难于处在平等地位,难免出现“外行监督内行”现象。有些预算项目由于编制不够细化、关注度不够等各种原因,仍然“游离”于公众和代表的监督视野。在缺乏深入审查和政策掌握“碎片化”背景下,公众参与的形式极有可能“沦为”政府寻求预算决策合法化的“工具”。在预算执行过程中,公众的参与面较窄,针对预算在年中是否合理使用、是否严格执行公众理性意见等问题,难以全程实质性参与预算监督管理工作。有些部门委托中介机构开展绩效评价的结果不实,影响了代表和公众对预算资金使用情况的判断。

四是协商程序设计仍待优化。在意见反馈机制方面,由于参与式预算工作量非常大、人手不足、反馈体系不够完善等,仍然存在缺乏公众意见表达与及时反馈相衔接机制,部分参与预算恳谈的公众除了点击温岭人大网外,无法从其他途径知晓预算修编情况。在意见采纳和处理方面,由于政府在预算决策中处于主导地位,公众的意见只是“供参考”,公众对预算的支配权和选择权仍然不够。代表在征询恳谈过程中提出的有些合理化意见,也没有及时吸收,导致恳谈的实效不足,存在形式化和程序化问题。行政主导型的预算模式仍然一定范围存在,比如,在多年的部门预算恳谈中,我市建设规划局的“人行天桥”等预算项目,代表和公众多次提出质疑,在年度预算没有执行的情况下,仍然安排下一年度预算资金。在预算指标量化调整方面,对有争议的预算项目,公众如何有效参与并实质性影响政府决策,仍缺乏一个量化的意见吸纳和调整制度,刚性措施缺失。比如市文广新局“送电影下乡”等预算项目安排,在往年预算绩效评价结果不佳的情况下,考虑上级考核压力等因素仍予以安排资金,影响了预算的科学性、合理性和资金使用的绩效。

三、对策和建议

新修订的预算法把温岭市十年的参与式预算相关实践,上升到法律层面,具体在第45条“县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议审查预算草案前,应当采用多种形式,组织本级人民代表大会代表,听取选民和社会各界的意见”等章节中体现。参与式预算实施有了法律上的决定性支持,地方公众参与更有生命力和可持续性。建议在以下几方面继续予以深化:

(一)健全多方协商机制,进一步加强规范化建设。加强各治理主体之间的协商和合作,进一步健全党委-人大-政府-公众之间的预算决策体系,党委在财政预算决策中充分发挥统揽全局、协调各方作用,政府部门按照党委定的原则全面落实预算编制工作,人大根据新预算法等法律法规要求,对预算进行实质性审查监督。在党委和人大之间,建立健全党组联席会议制度,就预算改革等事项及早通气,加强沟通交流,形成共识。科学建构不同类型的参与式预算,根据实体性、程序性参与等目标,设定公众参与对象、公众不同赋权等级等。完善公众参与量化评价体系,防止公众意见的随意性采纳或“漠视”现象发生,避免公众参与“虚化”。健全预算信息的交流和分享机制,增强公众参与的积极性。总结实践做法,完善参与式预算相关工作规程,就部门预算民主恳谈、代表联络站预算征询恳谈等程序进行规范。

(二)早编细编预算,进一步满足公众信息需求。人大要提前介入预算编制,督促预算单位细化预算,高质量编制全口径预算,解决预算项目固化问题,规范和统一结转结余资金等。充分运用柱状图、饼图、曲线图、表格等,对预算进行通俗解释,为预算解读提供较好技术支撑。把专业化的预算术语转换成公众易懂浅显的大众化语言,走出“难读懂、读懂难”的尴尬现状。建议对预算草案中需要重点协商讨论、与民生密切相关的项目分类列出,将个别有争议的项目单列注释,并阐述预算项目绩效,同时提供备选方案,便于公众比较选择。对项目类别、资金来源、提供公共服务的具体内容、项目绩效的目标情况等详细信息进行解读,满足代表和公众的预算信息需求。文字说明要通俗明了,让一个普通的农村人员能够看得懂,力求提供相对平等的交流平台,切实提高预算透明度。增强预算编制时效性,考虑公众(特别是工人、农民、商人等)生产劳动、工作忙碌等因素,前移预算草案发放时间,增加社会公众实际阅读预算草案的时间。

(三)加强辅导培训,进一步提升公众参与质量。实施定期培训制度,提高培训的针对性和有效性,解决代表和公众的预算技术难题。借助新媒体,加大政府预算知识普及教育力度,提升全社会的预算知识水平、公众参与理念和能力,减少参与预算恳谈的障碍。提高公众参与质量,建立公众参与遴选体系,加强参与主体选择、方式选择、程序设计规范化建设。改善公众参与结构,广泛吸收社会各阶层参与,给予弱势群体一定参与比例,推进预算公正和预算决策的民主化。平时通过“代表活动月”、代表联络站接待选民等工作,广泛深入听取选民的呼声和愿望,在预算资金安排方面进行科学合理安排。人代会前,落实代表征求选民意见的要求,每位代表向选区选民宣讲和解释政府部门预算草案15人以上,广泛征询民意,将公众提出的相关意见予以反馈。

(四)创新协商载体,进一步注重协商实效。当前部门预算恳谈的组织主体是市人大机关,随着新预算法的出台,建议督促政府部门自主组织部门预算恳谈活动,广泛征求选民和代表的意见,人大则“回归”监督政府部门的“本位”,全程关注恳谈意见、预算修编和协商结果报送等工作。融入互联网思维,强化技术支撑,精心打造“互联网+预算”平台,大胆探索网上预算协商,建立“动动手指”就能通过手机随时随地参与的渠道。每年由专人负责设计架构、意见征询、汇总反馈、修编答复、研讨优化等网上预算协商相关工作,比如使用“温岭发布”、“微温岭”、“浙江温岭人大”等粉丝量大的微信公共平台,推送政府性重大投资项目民意调查表,提供项目编制依据和具体说明,设定条件和要求,供所有网民和用户点击选择,排出项目先后顺序,为人大监督提供扎实的民意基础。通过参与式预算网、网上代表联络站和手机服务平台,发布相关部门的预算信息,让代表和公众提出意见,不断扩大预算参与广度,同时要健全预算恳谈意见多轮反馈制度,注重协商意见采纳的实效。在代表提出建议和议案的同时,要及早考虑安排该项工作所需要的财政资金。进一步提升预算初审实效,建议从侧重支出预算审查,向注重收入预算审查与政策合理性审查等同步推进。在预算专题审议会上,结合预算执行和审计发现的问题,探索建立预算专题询问制度,不断完善预算监督权。探索市镇两级单个政府重大工程项目由全体人大代表票决制,真正行使好基层人大的重大事项决定权。稳步推进和实施预算修正议案票决制、部门预算票决制等实践,提高人大预算审批实效。

(五)强化深度审查,进一步增加监督力量。加强市人大常委会预算审查监督工作机构建设,充实熟悉该工作的专业监督力量,做好参与式预算的综合协调工作,提高参与式预算的有效性。加强专家团队建设,建立预算审议专家咨询组,使得一批熟悉财政预算、经济发展、审计等工作的专业人才参与其中,代表在阅读预算草案过程中,可以聘请预算专家进行阐述。借助代表骨干力量,邀请懂预算的人大代表参与到预算草案的初审活动,增强监督力量。积极借智借脑,通过交办审计监督议题、购买中介机构服务,发挥行业协会、工青妇等非政府组织作用,推进预算监督专业化、经常化和规范化。加强与国内科研院所的深度合作,研讨并提供深化参与式预算改革的理念支撑和技术路线。

(六)突出监督重点,进一步优化绩效监督。无论从公共管理的委托代理理论来看,还是政府行政管理内部分析,政府部门都应该实施预算绩效管理。新预算法增加了对预算绩效方面内容的规定,预算编制应当遵循讲求绩效的原则,强化以结果为导向的预算模式,将有限的公共资金配置到经济效率最大化的领域。建议预算单位对列入重点绩效评价的项目,详细列出绩效文本,清晰展示绩效目标的具体内容,并提交代表和公众恳谈。对经济社会发展重点项目、社会关注度高的项目,组织相关领域专家、中介机构、社会公众等开展第三方评审。注重支出绩效评价结果应用,健全与下一年度预算资金安排相挂钩机制。人大不仅要审查预算安排、预算执行的合法性和合规性,更要审查预算资金的效率、效益、效果情况。督促财政部门建立科学合理的绩效评价指标体系,加强对政府性重大投资项目的绩效审查。不断扩大预算绩效评价范围,将预算资金的关注重点投注于资金产出效益,关注年初预算恳谈过程中提出的意见是否得到较好落实、是否达成社会期望结果,避免出现违反纳税人意志的权力寻租行为、财政失范现象。

(七)深化财政改革,进一步督促加强预算管理。优化预算编制,减少代编预算规模,重视政府采购预算编制,进一步提高预算编制和执行的科学性。加强全口径预算管理,统一规范部门预算结转结余资金。探索实行中期财政规划管理,健全跨年度预算平衡机制,研究编制三年滚动财政规划。建立项目库管理系统,发挥项目库对预算编制的支撑作用,推进项目库管理改革。做好预决算公开工作,进一步细化公开内容,做到通俗易懂,便于公众监督。强化政府性债务监督,适时将债务向社会公开。不断完善政府会计核算体系,建立政府综合财务报告制度。全面核实、积极盘活存量结转结余资金,统筹使用沉淀、闲置资金,形成集聚效应。积极盘活存量资产资源,探索政府和社会资本合作模式。新修订的预算法对法律责任的规定更加明确,从原先33款增加到525款,强化了法律责任追究效力。人大在预算执行监督过程中,要推进财政预算法治化建设,坚决纠正预算单位有法不依、违法不究等问题,进一步提高财经审查监督的能力和水平。

结  语

人大作为协调预算稀缺资源与公众利益需求的权力机关,新预算法赋予了人大对预算实质性审议权。温岭参与式预算对激活人大监督、推进政府治理和作风改变、扩大公众有序政治参与、促进基层民主等起到积极作用,其十年的探索实践契合我国预算改革路径。201412月,《中共浙江省委关于进一步加强人大工作和建设,充分发挥人大作用的意见》中指出,“鼓励基层人大工作创新,认真总结实践经验,加大‘参与式预算’等推广力度。” 20156月,《中共浙江省委关于全面加强基层党组织和基层政权建设的决定》,提出“推广‘参与式预算’、‘政府实事工程代表票决制’等做法”。随着中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设若干意见》的通知出台,地方组织法、选举法、代表法修改完善,县乡人大制度必将日渐完善。温岭作为我国地方民主政治改革的前沿阵地,如何以市镇(街道)人大工作综合试点为契机,充分发挥人大代表和社会各方合作参与治理的作用,在地方政府预算治理体系的民主化和现代化道路上不断前进,仍是一项任重而道远的课题。

 
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