城建环资工委

国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据，建立国土空间规划体系并监督实施是党中央、国务院作出的重大部署，是国家空间治理的一个重大改革，是统一国土空间用途管制、引领经济社会高质量发展的必然要求。

国土空间规划融合了原来发改部门编制的主体功能区划，住建部门编制的城乡规划，国土部门编制的土地利用规划，是多规合一的空间规划，国土空间规划体系外不另设其它空间规划。

国土空间规划分为总体规划、详细规划和专项规划三类。

市级国土空间规划主要任务是落实省级、台州市级国土空间总体规划要求，对区域内国土空间开发利用作出总体安排和综合部署，是编制专项规划和详规的依据，市级国土空间规划由市政府组织编制，规划期限15年，报省政府审批。

乡镇级国土空间总体规划主要任务是落实市级国土空间总体规划确定的指标和管控要求，安排乡镇各类空间开发保护活动，联系密切的乡镇可合并按片区编制，乡镇级规划由乡镇人民政府组织编制，规划期限15年，报台州市政府审批。

详细规划主要任务是对具体地块用途、开发强度和管制等作出精准安排，是实施管理的法定依据，其中城镇开发边界内编制控制性详细规划，城镇开发边界外编制“多规合一”的村庄规划，详细规划由乡镇人民政府会同自然资源和规划部门组织编制，报温岭市政府审批。

专项规划作为特定领域或区域的空间规划（如交通、水利、电力等）是指导布局重大工程项目、配置公共资源、制定政策的重要依据，相关主管部门会同自然资源和规划部门负责组织编制，报温岭市政府审批。

一、编制工作进展情况

根据上级要求，我市于2019年3月着手国土空间总体规划编制的前期工作，期间开展了调查摸底、调研座谈、收集资料、编制工作方案，成立领导小组，开展专题研究，由于规划的约束性指标由上级陆续下达，目前生态保护红线指标已经明确，城乡建设用地规模只是预安排，耕地保护总量和永久基本农田指标国土资源部尚未下达，因此编制工作只能根据指标下达情况逐步推进，目前完成了“十四五”期间重大项目梳理、空间规模预分配、城镇开发边界试划、国土空间总体规划可实施性评估、村庄建设用地布局方案等工作，并形成初步成果稿。

按照中共浙江省委、浙江省人民政府《关于加强国土空间规划体系建设并监督实施的意见》要求，市县级国土空间总体规划须经同级人大常委会审议后，逐级上报省政府审批、常委会工作安排去年8月份听取并审议我市国土空间总体规划编制工作的报告，由于上级指标下达拖延的原因，延续到今年8月份审议。去年我们即着手调研，并持续关注编制进程，今年7月份又再次到自然资源和规划局调研，通过分析思考提出规划编制和实施过程几个需要关注的问题。

二、存在问题

1、多规管控效率不高

长期以来，国土、住建、环保、交通、水利等部门都有各自的行业规划，相互之间缺乏长期有效的规划协调机制、统一的空间数据和工作平台，在空间布局、规模和发展规划思路等方面无法保持一致，甚至截然相反，规划空间交叉重叠时常出现，规划难协调问题时有发生，不同类型控制线的重叠冲突，如永久基本农田与生态保护红线、生态公益林、城乡规划适建区的重叠，分别占永农总面积的0.5%、2.03%、9.36%，不同部门划定的同类控制线也存在较大冲突，如环境功能区划划定的生态保护红线与土地利用规划划定的禁止建设区之间的冲突，两者一致的面积仅占22.7%，还有多规管控的分区标准不一，控制边界划定的深度和管控方式也存在差异，城乡规划和土地利用总体规划在城乡建设规模、空间、人均指标等差异一直存在。有的专项规划之间的矛盾相当突出，如规划建设、交通公路的红线控制与水利河道控制线、水域占补的空间重叠、矛盾冲突较大，项目前期往往频繁进行规划协调和规划调整，不但大大增加项目选址和项目落地的难度，而且浪费了有限的空间资源。

多规的矛盾降低了规划的效率，削弱了规划的管控作用和龙头地位，导致空间资源配置冲突，规划空间与土地指标不协调，城乡发展衔接不畅，阻碍城乡的融合发展，不利生态空间、农业空间、建设空间的整合。

2、用地空间和结构问题突出

根据现行土地利用总体规划数据，规划至2020年，建设用地总规模和城乡建设用地规模的规划指标应控制在分别为211.33平方公里和177.33平方公里内，根据三调基数转换数据，我市现状建设用地总规模和城乡建设用地总规模达到245.14平方公里和209.75平方公里，远超规划的约束性指标，其中城乡建设用地规模超33.42平方公里。根据《温岭市土地利用总体规划（2006-2020年）2014调整完善版》，2013年村庄建设用地面积88.36平方公里，规划至2020年应控制至63.76平方公里，根据三调基数转换，我市现状村庄建设用地总规模为122.97平方公里，超出2013年34.61平方公里，超出2020年规划目标59.21平方公里，从人均来看，我市人均城镇建设用地面积171平方米，低于台州市的194平方米，但是人均村庄建设用地为133平方米，超过台州市的128平方米，随着城市化的推进，城镇和农村建设用地增减应相挂钩，但我市村庄用地不降反增，而且增量巨大，城镇建设用地增加较慢，曾经一度时期农村用地增加速度大于城镇用地，我市的城镇、农村建设用地双增长的问题十分突出，长期存在，有悖于土地利用的原则；2012年《温岭市域总体规划2006-2020》实施评估报告中将“双增长”作为一个主要问题提出，但没有引起足够重视，农村宅基地没有退出机制，应拆未拆老屋不降反增，致使农村用地规模制挤占了城镇的发展空间，造成城镇项目用地难，同时农村还有大量的存量建设用地未得到有效利用。

3、永农保护和耕地占补压力大

我市长期稳定利用耕地规模为37.88万亩，对照现状地类分析，目前能划入永农的仅有34.39万亩，若本期永久基本农田保护率为100%，永农尚缺3.49万亩，根据我市发展规划和乡镇上报的用地需求，未来15年规划利用需占用稳定耕地8.6万亩（其中集中建设区占用6.6万亩，集中建设区外线性基础设施占用1.1万亩，农民建房和乡村振兴项目0.9万亩），缺口12.09万亩，即使把城镇开发边界外适宜还耕即可恢复的耕地4.7万亩全部还耕，补充永农，缺口仍有7.3万亩，在生态保护优先的前提下，沿海滩涂、低丘缓坡等耕地后备资源无法垦造，永农的补充潜力很小，耕地占补平衡的硬性约束给我市经济社会发展带来很大制约。开发利用和资源保护的矛盾十分突出。目前，省政府与国土部正进行协商，争取永久基本农田保护率能有所下降。

4、空间利用碎片化程度较高

温岭市耕地碎片化程度较高。15亩以下的碎片耕地占耕地总面积为9.71%，占总图斑数的55.46%，同时泽国、新河、箬横等城镇周边永久基本农田密布，导致城镇拓宽空间受限。工业用地分布呈碎片化，温岭现状集中连片工业园区69处，除东部新区外，最大园区图斑444公顷，最小仅4公顷，平均单个图斑积50公顷，规模普遍较少，我市有省级工业园区2个，县级工业园区1个，乡镇级工业园区57个，等级普遍较低，中小企业分布较为零散，工业用地总面积3806.4公顷，园区内工业用地2524.3公顷，占比为66%，园区外工业用地1282.1公顷，占比34%，工业用地分布碎片化态势明显。

我市存在大量品质不高、用地粗放的半城市化地区，城村混杂现象严重，建设用地集聚利用程度不高，全市城市化区域面积62平方公里，人口56万，半城市化区域面积达52平方公里，人口48万，半城市化地区的城市功能布局不合理、城乡现象不佳，基础设施和公共服务设施供应不足、质量不高，公共服务城乡差别较大，以横峰、潘郎、牧屿、城北一带最为突出。

此外，水域占用多，占补平衡难，地下空间发展滞后、功能单一等问题较为突出。

三、建议

（一）深化多规合一，加强规划管控

国土空间规划是“多规合一”的规划，要在明晰生态、农业、城镇空间的基础上，进一步协调各个专项规划的用地空间和保护红线，努力做到不重叠不冲突。针对存在问题，规划应该研究如何破解，提出对策建议，形成规划保障机制，为下一步政府的政策出台提供参考和依据。要按照生态保护优先，做强中心城区，保障三大平台，协调全市发展的原则，加强全域统筹，在上级规划指标悉数下达后，将各类规划指标科学合理分解落实到三大平台和各镇街道。

总体规划批准后要及时开展各类空间控制线的定界工作，将国土空间规划确定的生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界及各类重要蓝绿空间、开敞空间、历史文化保护区，交通廊道和枢纽节点等空间管控边界落到地块，设置标识，落实管控责任。城乡建设、综合整治、开发等各项自然资源利用活动，必须符合规划确定的不同分区和用途管制规划，强化边界管控，落实用途管制，坚持指标控制和分区控制相结合，实现自然资源保护到位、开发有序。

（二）加大工作力度，破解困难问题

我市城乡建设用地三调基数转换显示的规模为209.75平方公里，现状城乡建设用地总规模为186.2平方公里，说明存量建设用地潜力巨大，盘活存量建设用地是今后我市破解发展空间受限、土地资源不足的有效途径，要严格执行闲置土地处置政策，加大批而未供、供而未用土地的处置力度，充分挖掘存量建设用地潜力，优先开发利用低效利用的土地，挖掘耕地后备资源，持续推进农村土地综合整治，大力垦造耕地，同时积极向外地购买占补指标，缓解耕地占补平衡的矛盾，保障项目建设需求。要加强对项目用地规模的控制，以严格的土地利用标准规范集约节约用地。出台有力的政策措施，明确各级分工，落实工作责任，大力度推进农村应拆未拆老屋的拆除，制订宅基地退出政策，对异地就业或全家农转非等情况的，通过经济补偿或宅基地置换住房等办法，鼓励退出农村宅基地，有效抑制城镇农村建设用地“双增长”，有计划减少村庄建设规模、为城市发展腾出空间，探索永久基本农田动态调优机制，允许永农保护区内外图斑的挂钩联动，促使保护区外永农逐步退出，区内永农数量不断增加，逐步消除用地的碎片化的现象。

       加快推进城市化进程，将相对零散、品质不高的半城市空间成片整合，通过“迁、改、补、连、控”的整合措施，提升半城市化地区的发展效率和环境品质，将城市做精做细，使之逐步融入城市或与城市一体化发展。