市人大常委会监察和司法工委

人民陪审员的选任是人民陪审员制度运行的基础，是推进司法民主这一核心价值的重要体现，在很大程度上影响人民陪审员制度的政治功能和司法价值的实现。为贯彻实施人民陪审员法，正确履行人民陪审员选任职责，司法部会同最高人民法院、公安部共同制定《人民陪审员选任办法》（以下简称“选任办法”），对人民陪审员的选任机关、选任范围、选任方式等作出明确规定。

一、人民陪审员选任制度的具体落地和争议探究

温岭市人大常委会严格依照人民陪审员法及选任办法的有关规定，统筹协调相关单位有序开展人民陪审员选任工作，于2019年4月9日任命139人为新一批人民陪审员。在此后的两年多时间里，温岭市人大常委会每年定期听取市人民法院关于人民陪审员工作的报告，跟踪调研人民陪审员制度在温岭的实际运行情况。作为人民陪审员法颁布后的第一次选任，因部分法律规定较为宽泛及温岭实际情况制约，在选任及后续运行过程中出现了一些问题及争论。

（一）关于选任办法第十一条的实际操作问题

《人民陪审员选任办法》第十一条规定，“司法行政机关会同基层人民法院、公安机关，从辖区内年满二十八周岁的常住居民名单中，随机抽选拟任命人民陪审员数五倍以上的人员作为人民陪审员候选人。”温岭市在综合考虑有关情况后，决定随机抽取拟任命人民陪审员数112的15倍即1680名候选人。但现实情况是，经资格审查及征求候选人意见后，符合条件的候选人仅余68名，远低于拟选任的名额数。后该市再按拟任命人民陪审员数的150倍（16800名）再次随机抽取人民陪审员候选人。两次共随机抽取18480名人民陪审员候选人。经最后资格审查及征求候选人意见后，符合条件的候选人为360名。产生候选人的比例如此之低，主要有以下几方面原因：1.外出户籍人口比例较高。通过随机抽取出的候选人中有36%因长期在外而无法胜任人民陪审员工作。2.总体受教育程度偏低。在实际选任过程中，两次共随机抽取的18480名人民陪审员候选人中，经审查高中（含中专）以上学历人数为2565人，占比仅为13.88%。3.宣传力度不够。根据2019年的问卷调查，有45.5%的人民陪审员未看过人民陪审员法，同时对人民陪审员工作表示了解和基本了解的仅占14.3%，绝大部分是程度偏轻的有所了解和不了解。

（二）关于设置年龄上限的必要性问题讨论

人民陪审员法第五条规定，公民担任人民陪审员需年满二十八周岁，但对年龄上限却未作规定。德国、日本以及我国台湾地区认为，随着年龄增长，人的精力、体力和思维能力逐渐衰退，年龄过高不利于案件的审理，均规定了七十周岁为陪审员的年龄上限。但随着社会医疗水平的不断发展进步，再结合坚持人民陪审员选任的广泛性和代表性的立法原则，有些人虽然超过七十周岁，但身体条件尚能符合审判需要，应充分保障其参审权利，以此调动全社会参审的积极性。故假设有70周岁以上的候选人当选人民陪审员，其各项条件也必定符合法律规定，应依法保障其参加庭审的权利。如果随着年龄的增加，身体条件不允许继续担任人民陪审员的，法律也有明文规定，可由人民法院院长提请同级人民代表大会常委委员会免除其人民陪审员职务。

（三）选任程序对选任效果的实质性影响探究

人民陪审员法将个人申请和组织推荐人数控制在人民陪审员名额数的五分之一，是为了保证公民参与司法的平等性和广泛性，也能为法官提供更多不同的意见以便于法官更全面地作出判断，但就现实选任结果而言，较高比例随机抽取产生的人民陪审员并没有展现出足够的广泛性、代表性和积极性，比如28周岁-40周岁的企事业员工占比为26.4%，而60周岁以上的农民占比仅为0.3%不到，反而通过在个人申请和组织推荐的人选中进行筛选，方能均衡不同层面、领域的候选人，以便选定不同行业、职业、专业的人选从事陪审工作，更能体现广泛性和代表性。同时，根据温岭市人民法院2021年2-4月份的统计情况看，共有63人次的人民陪审员因各种原因请假缺席庭审，可以看出对陪审工作的理解和参审的积极性都还需进一步加强和提升。

二、人大参与人民陪审员选任的应有之义和温岭实践

在人民陪审员选任后，人民法院负责人民陪审员后续的管理、培训等相关职能，司法行政部门的相关法定职权则相对弱化，对人民陪审员的履职行为较难产生直接影响。鉴于人民陪审员法颁布实施前在一定程度上存在的“驻庭陪审”“陪而不审、审而不议”等现象，案多人少的现象也牵制了法院大量的精力，要真正发挥人民陪审员高效参与司法、监督司法的作用，光靠法院是难以有效实现的。虽然人民陪审员法及选任办法对人大如何具体参与选任程序没有明确规定，但人大常委会作为权力机关，监督司法也是工作职能之一，通过选优配强人民陪审员可以间接有效监督法院工作，故在不违反法律原则的前提下，人大常委会需要积极作为，创新机制，真正发挥人民陪审员的作用。

（一）做到三个坚持，依法开展选任工作

人民陪审员法颁布实施后，温岭市人大常委会严格依照法律规定，及时修订任免人民陪审员办法。一是坚持法律明文规定。要求相关部门根据人民陪审员第五条的规定，在年满二十八周岁且具有高中以上文化程度地公民中选取候选人，并在后期资格审查中确保候选人拥护中华人民共和国宪法，遵纪守法、品行良好、公道正派，具有正常履行职责的身体条件。二是坚持单位分工协作。依法明确规定各单位分工职责，共同协商解决实际操作中存在的困难，形成工作合力，确保选任工作紧张有序进行。三是坚持两个随机抽取。在随机抽取人民陪审员候选人，经资格审查及征求候选人意见后，在符合条件的候选人中再次随机抽取确定拟任命人民陪审员。两次随机抽取过程中，市人大常委会均委派相关负责人到场监督。

（二）增设见面环节，切实强化人大意识

要充分发挥人民陪审员监督司法的作用，就必须要让人民陪审员牢固树立其是由人大常委会任命、需要对人大常委会负责的意识，故人大常委会需要在任命人民陪审员这一重要时间节点上有所作为。温岭市人大常委会为强化人民陪审员的人大意识，凸显任命环节的仪式感，增强人民陪审员的荣誉感，严格落实拟任命人民陪审员到会见面制度，要求拟任命人民陪审员在人大常委会投票表决前均到会与常委会组成人员见面并作简要自我介绍，既让常委会组成人员对拟任命人员有初步的认识，了解人民陪审员制度的重要意义，也让人民陪审员通过这一见面的形式，深刻认识到其是由人大常委会票决产生的，需要对人大常委会负责，受人大常委会监督。

（三）依托智能管理，有效优化参审效果

温岭市人大常委会连续多年监督助推市法院不断健全完善人民陪审员工作机制，开发完成全新的人民陪审员信息管理系统。一是优化线上参审，实现参审便捷化。增加“卷宗公开”功能，人民陪审员可通过手机随时查阅确认参审和已参审案件的卷宗，大大提高了庭前阅卷率和陪审质量；增加“在线合议”功能，陪审员可根据需要与法官异地远程合议，输入文字在线沟通，做到无纸化“云参审”，对不同于法官的意见能做到留痕留档。二是完善信息管理，实现参审精准化。增设“错时陪审”功能，管理员根据每位陪审员实际对其每周固定请假时间进行个性化设置以避免时间冲突；陪审员本人也可以通过手机移动端自主设置或取消某一时间段是否参加陪审。三是实行双向监督，实现参审规范化。陪审结束后，法官可对陪审员庭审、开庭调解、协同、职业品行等四方面内容的评价，作为陪审员年度考核依据；陪审员也反向对法官评价，包括司法礼仪、庭审把控、权利保障、规范合议等方面内容，通过双向监督，促进庭审规范有序、公平公正。

（四）创新工作制度，不断提升整体素质

温岭市人大常委会参照任命干部述职制度，建立人民陪审员定期述职制度，每年随机抽取部分人民陪审员向人大常委会作书面述职，其中再随机抽取少数几名作口头述职，保证每名人民陪审员在任期内向人大常委会述职一次并接受人大常委会评议，让人民陪审员认识到，向人大常委会述职是对人大常委会负责、受人大常委会监督的具体形式，以此提高参审的积极性和主动性。同时，严格实行退出制度。对于在履职过程中无故请假、履职积极性不高或因身体工作等原因无法继续胜任人民陪审员工作的，由市人民法院提请人大常委会免除其人民陪审员职务，近年来共有9名人民陪审员因上述原因被人大常委会免职。

三、人大有效提高陪审效果的制度构建和有效举措

上文梳理的选任程序中存在的一些问题，或因法律明文规定，调整空间不大，或因社会基础薄弱，暂无法有效解决，人大常委会需在后续监督过程中，积极创新工作机制，有效凝聚各方合力，逐步提升陪审效率。

（一）建立健全人民陪审员相关制度

一方面，对于随机抽取产生的人民陪审员候选人，可以在征求候选人意见阶段，细化相关工作流程，充分告知人民陪审员的权利义务，着重强调陪审工作的重要意义，尽可能多地选出积极性高、荣誉感强的候选人，同时明确人民陪审员退出制度的有关规定，引起候选人的高度重视；另一方面，要完善退出制度并严格执行，对于履职过程中无故请假或临时有事请假的人民陪审员，每年每人一旦超过规定次数，由法院提请人大常委会免除其人民陪审员职务，既能对其他人民陪审员起到一定的警示作用，也能加强人民陪审员队伍管理，提升整体工作效能。

（二）借力助推人民陪审员队伍建设

人大常委会要通过定期对人民陪审员工作开展调研，确保法院各项制度落实到位。一是组织培训学习，提高参审意识和能力。采取集中培训、研讨交流、庭审观摩等方式，为人民陪审员及时“充电”，不断提升人民陪审员的业务能力和法律素养。二是保障参审权利，提高参审主动性和积极性。不断完善随机抽取参审机制，保证每位人民陪审员均衡参审；严格落实参审补助等必需开支，列入法院业务经费予以足额保障。三是建立奖惩机制，保证参审荣誉感和严肃性。通过科学考评，每年选定部分优秀人民陪审员，对其予以表彰；对陪审员怠于履行职责的，应给予警告、通报批评，情节严重的由人大常委会免除其陪审员职务。

（三）督促加强人民陪审员法宣传力度

人大常委会要督促司法行政机关，依托新媒体平台，采取进社区、进企业、进文化礼堂等多种方式，全方位、立体式广泛宣传人民陪审员参审的典型案例和实际成效，充分发挥社会舆论的引导作用，进一步增强全社会对人民陪审员制度的认知、理解和支持；督促法院发动人民陪审员当好法律宣传员，结合自身参与审理的案件，在单位、村（居）、社区等有直接影响力的范围内积极开展法制宣传，点面结合，在全社会营造积极贯彻执行人民陪审员法的良好氛围，为下一批人民陪审员的选任工作夯实群众基础。

（四）梳理问题及时向上级部门反馈

       就近两年的履职情况看，新选任的人民陪审员对制定陪审员制度的精神领会不够到位、对陪审工作不够重视请假较为随意、大部分服从法官的意见而不选择发表自己的不同看法等问题还不同程度存在，履职积极性有待进一步提升，荣誉感有待进一步强化。鉴于新法的贯彻实施与现实的磨合在一定时期内是必然存在的，对于出现的新问题、新挑战，相关部门要及时梳理汇总，认真研究并提出具体意见建议，向上级反馈，便于上级部门甚至全国人大常委会全面了解各地在贯彻实施人民陪审员法过程中存在的问题，制定有效配套措施，及时指导各地人民陪审员工作，真正发挥人民陪审员的作用。