审议五年规划中期评估报告的思考

《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第二十一条明确规定:“国民经济和社会发展五年规划经人民代表大会批准后，在实施的中期阶段，人民政府应当将规划实施情况的中期评估报告提请本级人民代表大会常务委员会审议。规划经中期评估需要调整的，人民政府应当将调整方案提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。”督促落实好五年规划，维护规划的严肃性和权威性，对于切实发挥规划的综合平衡、政策导向、宏观管理功能，促进经济社会又好又快发展，具有重要的作用和意义。借鉴各地经验，结合温岭实际进行调研与思考，提出几项注意要点与建议意见。

听取审议五年规划实施情况的中期评估报告不同于听取审议一般的专项工作报告，工作量更大，工作难度更高。在工作中，应注意把握以下几项原则：

一是群众性与专业性相结合的原则。五年规划的实施与各个社会阶层密切相关，在许多方面又体现出很强的专业性。为此，人大常委会在听取审议中期评估报告之前，既要广泛听取社会公众和人大代表的意见，又要注意征询有关专家和职能部门的看法。

二是全面与重点相结合的原则。听取审议中期评估报告要全面考察经济、政治、社会、文化、生态建设等各方面的情况，一方面要关注约束性指标的完成情况，另一方面要关注预期性指标的进展情况。同时，有所侧重，将主要社会经济发展指标、重点项目、重点任务的完成情况作为审查的重点。

三是五年规划与年度计划相结合的原则。五年规划，对五年内经济社会发展的目标、任务、政策措施和工作部署进行了总体安排。同时，国民经济和社会发展的每个年度计划,都按照法律规定接受人民代表大会的审查批准。年度计划是五年规划在各个年度的细化。因此，人大常委会在听取审议五年规划的中期评估报告时，要注意与年度计划的实施情况相衔接，把对两者的监督紧密结合起来。

四是总体规划与专项规划相结合的原则。围绕五年规划的实施，我市制定了产业布局、商贸流通、服务业、科技发展等方面的专项规划，在时间上，这些专项规划与五年规划同步，在内容上，这些专项规划对五年规划进行了重点分解。人大常委会听取审议五年规划实施情况的中期评估报告，要重视对专项规划落实情况的调查研究。

五是定性评价与定量评价相结合的原则。应坚持用辩证的观点看待和分析政府落实五年规划的情况，既要充分肯定规划实施以来取得的成绩，又要实事求是、有针对性地指出问题和不足，给予定性评价。在此基础上，还可以分若干子项进行打分测评，给予定量评价。

对听取审议五年规划实施的中期评估报告，监督法没有规定具体的工作程序。参照年度计划监督的一般程序，可以采取以下步骤：

一是成立专门的审议班子。对年度计划实施情况的初步审查一般由财经委承担，但五年规划比年度计划更为宏观、更具有综合性，工作内容除涉及财经委外，还涉及常委会其他工委。为此，应成立“十三五”规划中期评估报告会前审议调研组，负责组织开展相关的调查研究、对五年规划实施情况的中期评估报告进行初审。审议调研组由一名人大常委会分管副主任牵头负责，以人大财政经济委员会成员为主体，吸收其他专门委员会或常委会工委的部分成员参加，必要时还可以聘请相关方面的专业人士、邀请人大代表参与其中。

二是制订审议方案。由审议调研组与政府有关部门沟通，研究提出听取审议五年规划实施情况中期评估报告的建议方案。方案确定具体的时间节点及要求，例如：①听取政府及有关部门“十三五”规划实施进展情况汇报的时间安排及要求，②组织开展视察、调研、召开座谈会的时间安排，③政府“十三五”规划中期评估报告形成期限，④组织初审中期评估报告的时间安排，⑤人大常委会审议报告的时间。

三是组织开展审议调研。要对政府提交的“十三五”规划中期评估报告进行广泛而又深入地调查研究。由审议调研组牵头，组织常委会组成人员和人大代表，就五年规划的实施情况进行调查，通过听取汇报、现场视察、走访基层、查阅资料等各种行之有效的方式方法，深入有关部门和基层单位了解情况、听取意见。同时，要面向社会公众，通过网络调查、公开电话等渠道，广泛收集意见和建议。因工作内容面广量大，可以分几个专项分组分头开展调研。

四是形成调研报告并提出初步审议意见。在广泛调查研究的基础上，审议调研组要撰写调研报告，同时要召开会议，对政府关于五年规划实施情况的中期评估报告进行初审，形成初审报告,进而形成对“十三五”规划中期评估报告的初步审议意见，一并提交人大常委会会议审议参考。

五是人大常委会听取和审议。政府要将定稿的“十三五”规划中期评估报告，提前印发给人大常委会各组成人员。审议调研组要将“十三五”规划中期评估的调研报告和对政府“十三五”规划中期评估报告的初步审议意见，向人大常委会会议进行书面提交或报告。人大常委会组成人员要结合调研报告和审议意见，对政府“十三五”规划中期评估报告进行审议发言，提出意见和建议。

六是形成审议意见，及时反馈和公布。常委会审议后，要汇总整理常委会组成人员审议报告的发言，形成审议意见。以常委会正式文件将审议意见和测评结果印发政府及有关部门，同时，依法向代表通报、对社会公布。

监督法明确规定：“规划经中期评估需要调整的，人民政府应当将调整方案提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。”《温岭市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》第九条第二款就规划调整，也明确规定：“部分指标因客观原因需要调整的，应通过市人大常委会审议后予以修正。”因此，我们认为规划调整应遵循以下原则：

一是法定准许的原则。“十三五”规划是经过市人代会进行审查批准的，调整要严格按照法定授权报市人大常委会批准。

二是约束性指标不宜调整的原则。如森林覆盖率、基本农田保护面积、单位生产总值能耗、主要污染物排放等民生改善和环境保护等方面的约束性指标，不因应随便调整，以维护约束性指标的严肃性、权威性。

三是客观预见性的原则。由于五年规划的时间跨度较长，期间难免会出现一些无法预测的情况，影响规划确定目标和一些具体指标的实现。受国际国内经济社会发展的不确定性影响，如果发展预期发生大的变化，在规划中期评估时，对经济发展、财政收入等预期指标进行必要调整，体现市场对资源配置的决定性作用，有利于及时优化宏观调控，应对风险，推进经济社会发展统筹发展。

四是非特殊情况不调整的原则。人代会依法审查批准的五年规划，具有法定性和权威性，不能因一个项目未落实或某方面发展未达到预期，就随便调整。随着全面深化改革的不断推进，“十三五”规划中提出的一些指标，有些已经由指令性指标，转为指导性指标和预期性指标，只要不影响经济社会的统筹发展，不影响政府科学决策，就不一定非要因个别预期性指标的出入而随便调整规划。

“十三五”规划调整方案的审查和批准，可以列入“十三五”规划中期评估报告，一并提请人大常委会进行审议、审查和批准。也可以单独提出规划调整方案，在规划中后期适时提请人大常委会依法予以审查和批准。

审议意见的落实，对听取审议工作报告能否取得实效有着关键影响。听取审议政府的评估报告后，常委会应采取措施，确保审议意见得到贯彻落实。

一是及时督促政府限期反馈研究落实情况。审议意见反馈给政府后，常委会要责成其在两个月内将研究落实情况书面报告向常委会提出，提交前应先送交人大财经委征求相关方面意见。必要时，人大财经委可以组织审议调研组成员对政府的研究落实情况报告进行审查，重点审查政府对常委会提出的改进工作的建议是否一一研究了落实意见、落实意见是否科学合理；如果不妥，提出修改意见，由政府修改后再书面提交常委会。

二是逐项跟踪监督政府落实审议意见情况。分解落实督查任务，组织有关专门委员会或常委会工委进行调查、视察或检查，跟进督促。对审议意见的一些重点工作，应督促政府纳入国民经济和社会发展年度计划，结合常委会会议听取审议上半年计划执行情况的报告和人代会听取审议年度计划执行情况的报告，监督抓好落实。

三是开展政府落实审议意见情况满意度测评。对政府落实五年规划中期评估报告审议意见的情况，如有需要，常委会会议可专题听取报告，并对落实审议意见的有关工作分项开展测评，提出整改意见，确保落到实处。对于有条件落实但工作不力、常委会不满意的，可采取特定问题调查、质询、询问等措施，加大督促落实的力度。

四是做好宣传报道。对常委会的监督工作和政府落实审议意见的情况，开展全程跟踪报道。通过报刊、广播电台、电视台、人大网站、微信平台等渠道，及时公开，加强人大监督与公众监督的结合，力争取得最大的监督效果。