市人大常委会法制工委

一、引言

人民陪审员制度是我国一项重要的司法制度，是人民群众当家做主、行使国家权力和体现司法民主的重要手段，是在司法实践工作中贯彻党的群众路线的具体体现。随着社会的不断进步，司法改革的不断深化，民众法律意识的不断提高，我国人民陪审员制度也亟需进一步完善。本文通过介绍我国人民陪审员制度的历史沿革，与西方陪审制度进行比较分析，并以温岭市人民陪审员工作为例进行实证分析，提出改进和完善人民陪审员制度的些许思考。

二、我国人民陪审员制度的概述

人民陪审员制度是指国家审判机关吸收非法律职业者参加法庭审判, 与职业法官共同行使审判权的司法民主制度, 对保证司法公正起到实体和程序上的监督作用。

1、我国人民陪审员制度的历史沿革

我国现行的人民陪审员制度的雏形出现于20世纪30年代共产党领导下的革命根据地，很大程度上借鉴了前苏联的陪审模式，回顾其发展历程，有人称我国的人民陪审员制度是“三起两落”。1951年，新中国确立采用人民陪审制度。1954年，我国第一次在宪法中确认了人民陪审制度。同年，人民陪审制度的适用范围在《中华人民共和国法院组织法》中得以确定。但此后，文革的到来，法律虚无主义的盛行，使得陪审制度备受摧残。文革结束后，陪审制度又赢来了自己的第二春，1978年宪法第41条继续确立了人民陪审员制度。1979年的《刑事诉讼法》规定除轻微刑事案件和自诉案件外，一审案件都应当由人民陪审员参与审理。然而 1982 年，陪审制度被排除在新修改的宪法外。同年的《民事诉讼法（试行）》和 1983年《人民法院组织法》也没有将陪审制度确认为一项审判原则，法院组织法将原本的强制性规定修改成了选择性规定，使得陪审制度愈发衰落和形式化。1989年的《行政诉讼法》、1991年的《民事诉讼法》和1996 年的《刑事诉讼法》都不再将陪审制度作为强制性的规定。90年代末起，全国人大和最高法重新开始重视和强调陪审制度，李鹏委员长和最高人民法院院长肖扬均发表讲话强调了人民陪审员制度的重要意义。2004年8月28日，全国人大常委会通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》），最高法也发布了《关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》，开始全面展开人民陪审员的选任和培训工作。经历几度起伏之后，人民陪审员制终于确立并持续推行了十余年。

2、我国人民陪审员制度的存在价值

（1）司法民主价值。陪审制是民主制度的一个重要组成部分,作为人民民主专政的社会主义国家,我国公民有权依法参与管理国家事务,具体到审判制度,就是人民通过陪审实现其政治意愿的具体表现。我国人民陪审员制度的设立架起了人民法院与民意沟通的桥梁,扩大了司法公开的范围,拓宽了司法公开的渠道,也给每个公民提供了一个参与民主并在解决纠纷过程中享有管理国家事务的权力,普通民众参与司法决策,使司法过程及判决结果更容易被人们理解并接纳,使法律得以更好的执行和遵守,法治精神得以彰显,法治社会得以推进。

（2）司法监督价值。陪审制度具有权力制衡的作用,是一种有效的裁判制约制度。无论何种权力,如果失去监督和制约,必然会导致腐败,审判权也是如此。人民陪审员参与审判无疑是防止司法腐败的一项有效措施,人民陪审员通过参与审理案件直接对司法过程和法官的审判行为进行监督,起到了很好的权力制衡作用。陪审员作为民众的代表,直接表达对案件的判决意见,一方面使公众的影响渗透到审判中去,将民众最朴素、纯真的法律价值观和公平理念带给法官,另一方面也在一定程度上消除当事人对司法腐败的担心,从而对司法过程产生信任。

（3）司法公正价值。司法公正是司法的生命和灵魂,是实现依法治国方略的关键和保障,同时追求司法公正是司法工作的永恒主题。人民陪审员制度是维护司法公正的一项重要措施和制度保障。一方面，陪审员依靠普通人的常识和良知对案件进行判断,体现了社会一般情感和公众良知。他们以普通人的理解和认识,对案件的裁判形成自己的意见,这些意见不要求和法官的保持一致,也正因此才对法官正确裁判形成制约,防止法官司法腐败。另一方面，人民陪审员来自各行各业,有不同的知识和专业背景,他们的参与可以广集公众智慧,做到集思广益。在目前我国各种新类型案件日益增多,涉及各种复杂专业知识的案件层出不穷的情况下,法官单凭其法律专业知识,在事实认定上存在相当大的难度,难免会感到无所适从。这时邀请具有相关专业知识或社会经验的人民陪审员参与到案件审理中来就显得十分必要。

（4）司法权威价值。中国特色人民陪审员制度既是一种民主制度,同时又是一种司法制度,是公正、高效、权威的社会主义司法制度的有机组成部分,发挥着不可替代的作用。一方面，人民陪审员制度有益于案件定分止争,是消解社会矛盾的“减压阀”。陪审员通民情,知民意,与法官同台断案,有利于促成当事人达成谅解,实现法律效果与社会效果的有机统一,最大限度地化解各种矛盾和纠纷。另一方面，人民陪审员制度有利于提高司法公信,是对贬损司法权威的“避雷针”。陪审员参审不仅使审判更具亲和力,而且会减少社会公众对司法的猜疑、不满和误解；人民陪审员将非国家意志导入司法,通过知民意、通民情,加强法院与当事人和社会的沟通,实现司法与民意的良性互动,确保社会的和谐治理。

三、我国人民陪审员制度与西方陪审制度之比较

陪审制度起源于西方国家,主要有两种模式,即以英美为代表的陪审团制和以德法为代表的参审制。陪审团制由全体陪审员组成法庭对案件进行审理,主要就事实问题进行裁判,具体量刑由法官负责。参审制由陪审员和法官一起组成合议庭共同审理案件,且在审理过程中陪审员和法官享有相同的权利。我国目前的陪审制度类似于参审制,但也有着自身的特点。

1、陪审团制的基本特点

（1）适用范围较广。美国的所有刑事案件和涉及金额较多的民事案件都要求采取陪审团制度。在英国,除即决犯罪在审理中采用简易程序,不适用陪审团审理外,其他一切可起诉犯罪,也就是严重刑事犯罪,要求必须釆用陪审团制度。

（2）组成人员具有非专业性。陪审团由普通公民组成,来自大众,且为非法律专业人士。除了必须具备英文阅读能力和写作能力,对于陪审员通常没有教育程度的规定，并且政府官员、教师、医生、法官和律师均排除在外。在美国,陪审团名单具有随机性，主要在法院辖区的选民登记表中随机挑选，具体由法院从陪审员名单库中随机抽取二十至三十名候选人,经过双方律师和当事人的层层排除,最终确定六至十二个名单,由此组成正式的陪审团。

（3）诉讼过程保持中立和沉默。陪审团无论在案件的审判前还是审判后，对该类案件的观念都必须保证中立性，以确保司法公正。通常情况下,不允许陪审员进行提问，除了在评议的时候,不允许陪审员私下讨论案件,也不能对其他任何人,包括新闻媒体透露案情的有关信息。

（4）享有案件事实裁判权。在审判过程当中，陪审团与法官各司其责，互相配合，陪审团负责事实认定，法官负责法律适用。在美国,除非是当事人有约定的情况,陪审团的裁决须全体一致通过。如陪审团意见不能达成一致,无法作出裁决,则另行组成新的陪审团对案件重新审理。一般情况下，法官必须根据陪审团的裁决作出判决，这就意味着陪审团实际上构成对法官的一种监督或制约。

2、参审制的基本特点

（1）具有明确的适用范围。主要适用于刑事案件，且罪行较重的案件才适用参审制。适用参审制案件的审理都要有陪审员的参与，当事人可以基于合理的理由要求陪审员回避，但无权对是否采用陪审制度进行选择。在法国，重罪法院是参审法院，重罪即被告人量刑在10年以上。德国适用参审制的法院为高等法院、地方法院和区法院,而且不同审级、不同类型法院的法庭组成人员各不相同。

（2）陪审员拥有与职业法官同等的权利和义务。陪审员与法官共同解决事实问题和法律问题,没有职责的分工。法官与陪审员体现的更多的是一种合作关系。适用于法官的法律要求,陪审员也需耍严格遵守,如有违反,同样追究其法律责任。

（3）陪审员有着严格的选任程序。通常从当地居民名单中进行选择,且不做法律专业知识上的要求,也不在乎学历，但是有着严格的遴选制度，如德国的参审员名册由专门的遴选委员会从候选人名册中选举产生。陪审员通常都有一定任期,如德国参审员任期为4年,法国陪审员任期为1年。

（4）对裁决结果影响较大。在法国,陪审团由三名职业法官和9名陪审员组成。对任何不利于被告的决定,以及对最高自由刑的表决,一审案件需要至少8票多数通过,上诉重罪案件中则需要至少10票多数通过。在德国的参审法庭对被告不利的裁决需要有三分之二多数票同意，只要有一名陪审员对判决结果表示反对,那么对被告不利的裁判就不成立。

3、我国人民陪审员制度的主要特征

（1）陪审的全面性。主要表现在两个方面:一方面是可适用陪审的案件范围具有全面性。由三大诉讼法以及人民法院组织法等法律的规定可以看出我国实行陪审的案件的范围是非常广泛的。既有刑事案件,也有民事案件,还有行政诉讼案件，大多数第一审案件都需要釆用陪审制度。另一方面,人民陪审员履职的职权具有全面性。陪审员在整个庭审过程中,包括法庭调查、法庭辩论和法庭评议,都与法官享有同等权力，他们对事实认定和法律适用都可以发表评议意见。

（2）陪审员的非职业性。人民陪审员是普通公民,来自于社会的各行各业,与从事法律工作的职业法官相比起来,他们没有接受过系统的法学理论学习。陪审员在参审案件的过程中主要发挥其生活经历和社会经验的作用,以普通人的认知做出他们认为正确的判断。可以说,陪审制度是一种“草根”司法制度,是一项由非法律职业人员参与法庭审判的诉讼活动,它与职业法官形成优势互补,做出符合常识、常情、常理的判断。另外,陪审工作对于人民陪审员来说是在完成本职工作以后所从事的社会事务,而不是他们赖以谋生的手段,因此也极少会借此谋取私利。

（3）陪审员的相对固定性。在司法实践中,人民陪审员的产生主要以单位推荐和个人申请的方式为主，司法机关审查后再提名提请同级人民代表大会常务委员会任命，每届人民陪审员的任期为5年。从以上陪审员的产生方式看,我国陪审员具有相对固定化的特点。

（4）功能定位的双重性。我国人民陪审员制度既是一种司法制度又是一种民主制度，是社会主义司法制度的有机组成部分,有力的保障和促进了司法的公正、高效和权威，有利于提高全社会的民主法治意识。

四、温岭市人民陪审员工作的实证分析

笔者以温岭市人民陪审员工作为研究对象,通过走访座谈、单独谈话、旁听庭审、案卷抽查、电话核实、发送征求意见函等形式开展实证调查,对我国目前陪审制度的运行情况进行分析研究。

1、温岭市人民陪审员工作的基本情况

（1）严格选聘任用，陪审力量不断增加。在《决定》正式实施以来，温岭市人民法院按照市人大常委会确定的名额,认真开展人民陪审员选任工作，先后于2005年、2010年选任了两届人民陪审员，人数分别为47人和50人（其中2人于2012年免职）。2013年以来，温岭市人民法院响应最高院的人民陪审员“倍增计划”，提请市人大常委会将该市人民陪审员的名额增加至120名，并与市司法局联合下发《关于人民陪审员选任、考核工作的意见》，通过发布公告、推荐申请、资格审查、严格考察、提请任命、社会公示等程序，于2014年增选人民陪审员72名。新选任的人民陪审员分别来自于机关、乡镇、社区、村居、企业、教科文卫、群团组织、新温岭人等不同层面，突出了陪审员的广泛性和群众性，其中中共党员62名，市人大代表17名，党政机关干部8名，村居社区干部42名，企业职工8名，退休干部职工4名，等级调解员7名，专业技术人员5名，新温岭人9名。

（2）注重制度建设，日常管理逐步规范。2005年以来，温岭市人民法院相继制定出台了《人民陪审员管理、使用、考核实施细则》、《人民陪审员参与陪审排期操作规则（试行）》、《人民陪审员管理工作实施细则（试行）》等相关制度，对人民陪审员的陪审范围、参审程序、工作职责、纪律要求等方面作了规定。在管理使用方面，温岭市人民法院实行由政治处专门负责人事管理工作，立案庭和各业务庭室负责人民陪审员参与案件审理及具体工作的运行格局，并结合本地审判工作的实际，将院部的人民陪审员分成三组，轮流分配给各审判庭安排使用，各基层法庭相对固定地使用各自辖区内的人民陪审员，具体案件的参审人员由各审判庭和基层法庭自行组织确定。在教育培训方面，温岭市人民法院从2010年以来共组织人民陪审员培训8次，内容涵盖法律知识、审判流程、庭审技巧等，并积极配合省高院和台州中院做好相关培训工作，努力提高人民陪审员的审判能力和水平。在考核奖惩方面，温岭市人民法院建立了人民陪审员个人档案，包括遵守审判纪律、廉政制度、参加陪审等内容；各审判庭在每月月底向质量评查办公室报送人民陪审员的使用情况，每半年向政治处书面报送人民陪审员的陪审工作实绩、态度、作风等情况；法院还会同司法局对人民陪审员的年度工作情况进行综合评价和考核表彰。

（3）拓展履职范围，作用发挥日益显现。温岭市人民法院积极安排人民陪审员参加合议庭审理案件，不断拓展参审领域，切实保障其依法履职。据统计，2013年1月至今年6月底，人民陪审员参与审判各类案件6979件，13721人次，占全部普通程序审理案件的97.25%，其中刑事案件1432件，民商事案件5384件，行政及其他案件163件。在案件审理过程中，有的人民陪审员履职的积极性较高，责任心较强，庭审中能够与合议庭成员密切配合，认真了解案情，庭后积极参加案件合议，能够发表独立的见解。如在审理吴某交通肇事一案中，因人民陪审员与审判长在合议时意见产生分歧，提交审判委员会讨论，最终审委会采纳两位人民陪审员的意见，对吴某判处缓刑。此外，温岭市人民法院还利用人民陪审员来自基层、了解民情、群众语言丰富的优势，引导人民陪审员参与调解、协助执行、社区接访等工作，为真正做到“案结事了”发挥了积极作用。

2、温岭市人民陪审员工作存在的主要问题

（1）思想认识不够到位。温岭市人民法院对人民陪审员工作还没有引起足够重视，虽然出台了一系列制度，但是督促落实不够有力，未能全面有效发挥人民陪审员的作用。部分法官对人民陪审员制度理解不深，存在认识误区，我们在与10名法官单独谈话时，部分法官就把人民陪审员视为缓解审判力量不足的需要，少数法官认为人民陪审员缺乏法律专业知识和审判经验，主动听取和采纳人民陪审员的意见不够，挫伤了人民陪审员参审的积极性。有的人民陪审员对自身担负的重要职责认识不清，仅把担任人民陪审员当作一种荣誉，缺乏依法履职的工作热情，甚至对陪审工作持无所谓的态度。大多数社会群众对人民陪审员制度理念、功能价值、意义性质缺乏了解，对参与选任陪审员的积极性不高，2014年增选的72名人民陪审员中，个人申请的仅为8名。案件双方当事人对陪审制度的知晓度和认同度有待提高，通过人民陪审员参与案件审理来维护自身合法权益的意识还不强。《决定》第2条明确规定：“刑事案件被告人、民事案件原告或者被告、行政案件的原告，有权申请人民陪审员参加合议庭审判涉及自己权益的案件”，但在司法实践中，该市法院还没有收到过类似的申请。

（2）参审机制尚未健全。一是随机抽取制度落实不够到位。温岭市人民法院把人民陪审员分配到各审判庭相对固定使用，部分法官从方便安排陪审工作等因素考虑，将陪审任务固定交给少数积极性较高的人民陪审员，其中也有个别人民陪审员主动要求法官多安排其参加陪审，导致人民陪审员之间在参审频率上不够平衡。据统计，2013年1月份至今年6月份，人民陪审员中参与陪审最多的达到931件，有的人民陪审员在一日内参与多件案件陪审，有12位人民陪审员陪审案件超过500件，但也有3位人民陪审员没有参与过陪审。二是临时变更人民陪审员现象时有发生。在部分律师座谈会上，律师们对开庭时临时变更人民陪审员以及人民陪审员没有及时到庭导致推迟开庭等现象反响比较强烈。究其原因，一方面，人民陪审员对陪审工作不够重视，有的自身因故无法参加陪审，私下与其他人民陪审员进行调换，有的甚至忘记参审案件的开庭时间；另一方面，人民法院在管理上存在漏洞，对人民陪审员自行更换现象未予及时制止，开庭前的通知提醒工作不够规范有效。

（3）陪审效果有待增强。人民陪审员在参加审判活动时依法享有与法官同等的权利，但是在实际陪审过程中，人民陪审员的作用发挥还不够明显，主要表现在以下三个方面：一是陪而不审。由于人民陪审员履职能力参差不齐，部分人民陪审员缺乏参与陪审所应具备的基本的法律专业知识和审判业务技能，不能掌握采信证据、认定事实和适用法律的一般规则，特别是在参加疑难复杂案件的审理时，往往不能或不敢发言提问；个别人民陪审员没有专心参与陪审，对案件缺乏基本了解；在电话联系人民陪审员核对案件信息时，个别人民陪审员对自己最近陪审的案件印象模糊。二是审而不议。部分法官忽视合议程序，有时仅在庭上象征性地征求人民陪审员的意见，随即当庭作出判决，有时未在庭审结束后五个工作日内进行合议，有的案件判决后人民陪审员称不知道判决结果。从案卷抽查情况来看，个别案件在作出裁定时没有合议庭评议笔录。三是议于形式。根据合议庭规则，在合议庭评议案件时，应当先由人民陪审员发表意见，审判长最后发表意见，但是在部分人民陪审员座谈会上，多数人民陪审员表示审判长往往最先提出倾向性意见，他们通常附和审判长的意见，很少提出独立的意见。有的案件庭审后，审判长自行制作合议笔录和裁判文书，事后由人民陪审员补签。

（4）保障措施还需完善。温岭市人民法院对人民陪审员培训的针对性和有效性有待加强，虽然之前开展过几次培训，但是培训时间有限，培训形式较为简单，培训内容不够全面，不能完全适用人民陪审员工作的需要。部分机关干部、企业职工、教师等身份的人民陪审员本职工作繁忙，“工审矛盾”较为突出，所在单位未能在工作时间安排上确保其能够顺利履行陪审职责，导致有的人民陪审员因本职工作与开庭时间产生冲突而无法参与陪审。人民陪审员庭前阅卷制度以及相关履职保障尚未落实到位，给人民陪审员参与陪审带来一定不便。

五、完善人民陪审员制度的思考

党的十八届四中全会明确提出：“完善人民陪审员制度，保障公民陪审权利，扩大参审范围，完善随机抽选方式，提高人民陪审制度公信度。逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题。”为人民陪审员制度指明了新的发展方向。今年，最高人民法院与司法部联合印发《人民陪审员制度改革试点方案》，并选择北京、河北等10个省、自治区、直辖市开展人民陪审员制度改革试点。纵观我国人民陪审员制度的发展历程，比较中外陪审制度的不同之处，分析目前人民陪审员工作的运行情况，笔者认为，深化人民陪审员制度改革，完善我国的人民陪审员制度，必须要正确处理好以下几个方面的问题。

1、陪审是公民权利还是义务的问题

正确界定人民陪审员的性质是保障人民陪审员选任制度科学性的基本前提。参与案件陪审究竟是我国公民享有的法律权利，还是公民应当履行的法律义务，这在我国法律中并不是十分清晰。《决定》规定：“依法参加审判活动是人民陪审员的权利和义务”，这表明公民在当选为人民陪审员后，依法享有参与审判的权利，也应当履行参与审判的法律义务。但是，对于一般公民来说，担任人民陪审员究竟是一项法律权利还是法律义务，《决定》并没有作出明确规定。

按照最高人民法院、司法部《关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》（2004年10月）的规定，担任人民陪审员应当由公民提出申请，或者在征得公民同意后，由公民所在单位、户籍所在地或经常居住地的基层组织进行推荐。同时，《决定》规定，如果担任人民陪审员的公民申请辞去人民陪审员职务的，经所在基层法院会同同级政府司法行政部门查证属实，应当由基层法院院长提请同级人大常委会免除其人民陪审员职务。因此，从这些规定的内容来看，担任人民陪审员是公民享有的一项参与司法的权利，而不是其应当履行的法律义务。但是，从改革的趋势来看，担任人民陪审员更突出作为公民的一项法律义务，如最高人民法院《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》（2015年5月）规定，选任人民陪审员将采取“双随机”的方式，即人民法院随机抽选本院法官额数5倍以上的人员作为人民陪审员候选人，再会同同级司法行政机关，从通过资格审查的候选人名单中以随机抽选的方式确定人民陪审员人选，这就使得担任人民陪审员具有一定的强制性。

笔者认为，无论是从理论逻辑而言，还是从各国司法实践情况来看，参与司法都是公民享有的一项基本权利，是公民民主权利在司法领域的体现，任何国家机关不得无故剥夺公民参与司法的权利；同时它也是公民应当向国家履行的法律义务，没有正当理由，公民不得拒绝担任人民陪审员参与案件审理。因此，在深化人民陪审员制度改革时，应当科学界定人民陪审员的性质，规定中国公民有依照法律规定担任人民陪审员参与案件审判的权利和义务，并且对无故拒绝担任人民陪审员的公民规定相应的处罚措施。 

2、人民陪审员应当精英化还是大众化的问题

人民陪审员的选任条件是公民进入人民陪审员队伍的门槛。关于人们陪审员制度的选任条件，主流观点认为是国家司法机关吸收普通公众与职业法官共同行使审判权的重要政治制度和基本司法制度，是司法民主化与司法专业化相结合的产物，为了保障公民陪审权利，必须让符合条件的公民都有机会参与陪审，选任人民陪审员时应该特别注重其大众化。另一种观点则认为，人民陪审员依法参加审判活动享有与法官同等的权利，肩负了事实认定和法律认定的双重任务，这就要求人民陪审员具备相应的专业分析能力和认知水平，近年来人民陪审员“陪而不审，审而不议”等现象日益严重，主要原因在于人民陪审员自身能力素质不够，以至于在庭审时不愿发问，在合议时不敢发言。这次人民陪审员制度改革试点工作，在原先《决定》对公民担任人民陪审员设定四个条件和需要具有大学专科以上文化程度的基础上，通过“一升一降”（年龄提高至28周岁，文化程度放宽到高中以上文化程度）的变化来体现人民陪审员选任的多元化和代表性，并且规定人民陪审员就案件事实认定问题独立发表意见并进行表决。

笔者认为，社会公众能否广泛而深入地参与司法活动，是衡量一个国家民主和法治发展进步的重要标志之一，公民参与审判的主要目的，是对案件事实和当事人是非责任作出认定和判断。因此，普通公民只要是完全民事行为能力人，具备通常的认识事物和辨别是非的能力，就能够担任人民陪审员参与案件审理，没有必要对其学历、文化、职业、阶层等进行限制。相反，如果对担任人民陪审员的条件进行过多的限制，反而使得司法裁判不能吸收和反映普通民众的日常情感和社会主流价值观念，也不利于从普通民众中选出合格的人民陪审员，影响公民参与审判制度功能的充分发挥。同时，强调人民陪审员选任的大众化，不是将那些既了解法律知识又具有专门知识的人才拒之门外；强调人民陪审员选任的专业化，也不是将那些阅历丰富、熟悉社情民意的人拒之门外。相反，具有专门知识的人才加入人民陪审员队伍更加有利于准确表达人民意愿和意志，凸显人民陪审员的大众化。

3、管理工作由法院还是其他单位负责的问题

目前，我国人民陪审员的管理还没有一个统一的管理部门。按照现行法律规定，人民陪审员的管理至少牵涉到三个部门，一是人大常委会，一是人民法院，还有一个是司法行政机关。根据《决定》第七条规定，人民陪审员的名额，由基层人民法院根据审判案件的需要，提请同级人民代表大会常务委员会确定。因此，人民陪审员的提名管理由人民法院和人大常委会负责。《决定》第十五条又规定，基层人民法院会同同级人民政府司法行政机关对人民陪审员进行培训，提高人民陪审员的素质。实践中，由于人大常委会和司法行政机关对法院工作并不熟悉，对人民陪审员的管理基本上处于一种程序状态，实际管理内容基本由各级人民法院负责，但人民法院考虑到多方面的因素，特别是审判独立、效率等原因，并不热衷于提高人民陪审员的地位。

为加强对人民陪审员的管理，充分发挥人民陪审员的作用，学者与司法工作人员在人民陪审员的管理模式上，大致有以下几种观点：一是人民法院管理模式；二是司法行政机关管理模式；三是混合管理模式，即由法院和司法行政机关共同负责；四是人大管理模式。但是，上述四种观点都具有明显的不足之处：人民法院的管理模式将导致人民陪审员的专业化与精英化，并且与人民陪审员司法监督功能价值相悖，人民陪审员很难做到既要受法院管理又要监督法院审判行为；司法行政机关的管理模式会影响到司法的公正与公平，因为律师的管理已属司法行政机关，如果人民陪审员也由司法行政机关管理，必定会造成社会公众对人民陪审制度的民主性、公正性产生怀疑；混合管理模式会造成管理混乱，一方面会削弱对人民陪审员行使审判权的管理、监督和制约，一旦出现问题将会产生“扯皮”和相互推卸责任的现象，另一方面会使人民陪审员在行使审判权时无所适从，使其在行使审判权时丧失了独立性；人大管理模式与我国的政体相违背，人民陪审员在履行审判职责时就是在行使国家的司法审判权，各级人大及其常委会依法现有监督权，可以行使对包括司法审判在内的“一府两院”工作进行监督的权利，如果人民陪审员由人大直接管理，事实上将管理者与监督者集于一身，这显然是与我国的政体相违背的。

因此，笔者更倾向于采取人民陪审员自治管理与人大监督相结合的模式，即建立一个由人民陪审员组成的人民陪审员协会，实现人民陪审员的自治管理，使人民陪审员独立于其他机关，不受其他机关、团体的干预和影响，这样他们就可以不受任何外来意志的影响，而自由的运用自己的社会经验和良知来审理案件。同时，各级人大及其常委会切实履行好监督职能，做到寓支持于监督之中，保障人民陪审员自治组织能够规范有效开展好管理工作。