关于全市河道控制性规划实施情况

的调查报告

市人大城建环保资源工委

（2013年8月26日）

        根据市人大常委会2013年度工作安排，常委会将对《温岭市河道控制性规划》的实施情况进行专题审议。为常委会听取汇报、审议工作提供基础，我委于7月下旬开始，在查阅相关规划资料的基础上，先后到市水利局、建设规划局和城市新区、东部新区开展调研，实地踏看了城北、大溪有关河道规划沿线，并在城北、横峰、泽国、大溪4个镇、街道分别召开人大代表座谈会，听取意见，分析问题，提出建议。现将调查情况报告如下：

        一、河道控规实施的基本情况

        近年来，市政府及各有关部门重视河道规划建设工作，开展水域调查，编制专项规划，重抓河道整治疏浚，有序推进重点工程建设，做出了积极的努力，为有效保障河道防洪排涝、保护水资源和水环境打下了基础。

        一是注重编制，规划体系基本形成。自2003年起，我市先后编制出台了《温岭市河道整治规划》、《温岭市水域保护规划》和《温岭市河道控制性规划》3个重要规划，基本形成了完整的河道规划体系，其依据充分、数据详实、分析较为透彻，对河道资源的管理和保护起到了先导性和基础性的作用。其中《温岭市河道整治规划》于2005年12月批准实施，明确了全市335条镇级以上河道的等级和规模，提出了“上蓄截、中疏、下泄、低填围”的防洪规划思路，确定了城镇防洪排涝标准，为建设项目防洪影响评估提供了依据。《温岭市水域保护规划》于2007年8月批准实施，该规划在水域调查的基础上，提出了保证行洪除涝、水资源利用、航运和生态环境等所要求的基本水面率、基本容积率和水功能区划所要求的水环境容量，明确了全市和各镇、街道的基本水面率。《温岭市河道控制性规划》于2011年4月批准实施，是在前两个规划要求的基础上，对全市镇级以上河道规划线和管理线进行具体坐标定位，为河道、交通道路等基础设施建设以及城镇建设项目落地提供了基础依据。

        二是注重整治，河道疏浚不断推进。围绕“流畅、水清、岸绿、景美”的目标，从1999年至2005年初，市政府统一组织实施了全市性的大规模河道疏浚，历时六年共投入资金1.77亿元，疏浚镇级以上河道总计1400余公里，河道蓄水量扩容近1000万方，初步实现了镇级以上河道“流畅”的整治目标，并在防汛抗旱中发挥了显著作用。在此基础上，2006年出台了《温岭市正常性河道疏浚工作管理实施办法》，分年实施河道整治疏浚，将每年40多公里的河道疏浚任务纳入镇、街道考核目标，做到河道疏浚工作常态化。“十一五”以来，实施了金清新闸排涝二期工程建设，该工程总投资70579万元，集防洪排涝、生态环保、观光旅游和新农村建设为一体，对长达18公里的金清大港按规划实施疏浚拓宽和两岸生态建设，项目从2006年底启动建设以来，累计投资62877万元，已完成总投资额的89%。期间自2009年以来，又集中财力疏浚了市级东月河、北山河、双桥河和南官河等河道30.5公里。为提高城市排涝能力，补偿水域面积，改善城市生态环境，继金清二期工程，于2012年启动了城市防洪骨干排涝河道工程前期工作，项目总投资10.22亿元，市政府及水利部门积极向上努力争取，得到了省水利厅的重视和支持，在规划编制、项目审批前后几次到我市实地踏看，目前项目建议书已上报省水利厅，争取列入省重点项目。

        三是加强管理，河道保洁成效明显。近年来，市政府及主管部门不断加强河道管理工作，从2001年开始，按照《浙江省河道管理条例》等要求，定期定点开展河道淤积监测，加强河道监测管理，为河道疏浚整治提供了决策依据。坚持“以防为主，打防结合”方针，先后在全市范围内开展了对违法占河、乱排泥浆、乱倒废土、破坏水源等行为的专项执法行动，打击涉水违法行为。近三年来，水政执法共立案571件，下达处罚决定书450件，拆除违建3万多平方米，清除废弃物2.9万立方米，对有效保护水环境秩序起到较好作用。特别是去年以来，针对我市主干河道突出水事违法行为，水利部门和镇街道联合开展河道清障突击整治行动，集中对侵占河道的船屋、养殖网箱等进行清理，效果明显。今年借“三改一拆”的东风，对全市河道两侧的违章建筑进行重点拆除，拆违面积达4万多平方米，有效遏制了侵占河道的违法势头。大力实施河道保洁长效管理，自2004年开始河道日常保洁试点以来，积极创新工作机制，不断推进保洁工作，2007年出台了《温岭市河道保洁长效管理和资金补助办法（试行）》，并于2012年进行了完善修订，按照全市各镇、街道辖区范围，进一步明确了河道保洁的范围和内容，提高了分类补助标准，每年投入保洁经费约600万元（含市财政300万元、省补助30万元），组建保洁队伍35支、落实保洁人员270多名，配备保洁船只94艘，实行了全面保洁、长效管理、市场运作、财政补助的工作机制，全市大部分河道基本达到“无杂草、无成片漂浮物、无行洪障碍物”的要求，河道保洁长效管理工作得到了省水利厅的肯定和表彰。

        此外，东部新区在水域上做足文章，在规划实施中彰显生态理念，提出“基础设施先行、生态环境优先”的大略，在近年重点开发的36.42平方公里的东部海塘范围内，水域等生态用地面积留用了近三分之一。2010年以来，计划总投资3.16亿元，以龙门湖、曙光湖、锦鳞湖等6个共366公顷的调蓄湖泊为依托，实施南片“两横三纵”5条主干河道和北片“两横一纵”3条主干河道建设，累计长达25.05公里，使该区域内湖泊、湿地、河流水域、绿地浑然一体，形成优美的生态景观，不愧为是先进理念的汇聚区、生态环境的示范区、美好家园的样板区。城北街道重视水域功能和防洪排涝工作，充分认识到穿境而过的万昌路北延工程对城北现状防洪能力的影响，先行开展了万昌路北延工程对防洪影响的评价，提出了防洪的对策和措施，为缓解城市洪涝提供了科学依据。

        二、存在的主要问题

        在调研中发现，自河道规划编制实施以来，虽然对保护河道、控制河道两侧建设起到了一定的作用，但河道水域资源和城乡建设开发利用之间的矛盾突出，使得河道控制性规划在实施过程中存在诸多困难和问题。其主要表现在：

        1．水域占用过多

        对保护水域认识不足，导致水域占用势头未有效遏制。《温岭市水域保护规划》论证结果表明，到2020年我市基本水面率要达到7.02%，而据2005年水域调查显示实际水面率仅为5.44%，低于基本水面率1.58%，显见水域面积占用过多。过去多年来，人们对水域河道功能作用、基础地位认识不足，保护意识不强，认为城市建设要比水域保护更为急迫，“重建设、轻保护”。遇到经济发展与土地资源供需矛盾时，往往把目光投向水域，向水域要土地、向河道求发展，将河道作为可占用的“自留地”。根据水域调查数据显示，我市水面率从历史上“四山一水五分田”的“一分水”（近10%）下降到2005年的5.44%，各类水域面积缩减30多平方公里。另一组数据显示，1995年至2009年的15年间，在城区范围通过审批占用、被打包占用、违法占用的各类水域面积约90万平方米（约1350亩），区域水面下降率达20.5%。河道管理线范围内的违章建筑不胜其数。

        对占用水域造成的后果未能有全面认识，城市防洪安全形势严峻。河道水域大量被占用，严重影响到水域蓄水量，其容积率大幅下降，河网调蓄能力大为减弱，而临河建筑物和河道设障增多，又导致河道过水断面减少，排水受阻，这些都严重影响到水域的防洪、排涝、蓄水、生态等主要功能的正常发挥。加之我市因地势特点、自然河网曲折、防洪工程滞后等因素，雨洪“来水快、输水慢、蓄涝多”，尤其是大溪、泽国牧屿、城北、横峰、太平等部分地面沉降区，地势低洼，涝灾易发多发，不仅影响正常的生产生活，而且危及群众生命财产安全。特别是2009年的“9.29”、2010年的“7.26”两次特大暴雨造成全市大面积的洪涝灾害，其最高洪水位分别达到3.54米和3.83米，超出1.6米的城区正常河水位2米左右，城区实测洪水位屡破新高，这一定程度上是大自然对水域过多占用的惩罚，城市面临着防洪的重大安全问题。

        2．规划矛盾较多。

        一是规划编制相对滞后。《温岭市河道控制性规划》作为前置性的基础规划，在编制时间上滞后。该规划于2011年批准实施，其在编制和实施时间上，迟于2007年的《温岭市域总体规划》、2009年的《温岭市土地利用总体规划》及其他相关专项规划，客观上造成与各类规划衔接不够充分，操作性不强。其次，《温岭市河道控制性规划》所采用的是1999年的地形图版本，与城市规划依据的2010年版本、土地利用规划依据的2008年版本相比，现状水域差异明显，带来在建设项目规划审批过程中对需要占补的水域面积的认定问题上，矛盾大、意见多，项目难落地，镇、街道对此反响也大。

        二是规划目标难实现。我市人多地少，土地资源紧缺，经济社会发展需要大量的土地，而河道规划控制采用的是规划线之外还有管理线的“双线”控制，对沿河两侧土地有着较大的控制范围，以致水陆争地矛盾突出。目前，全市河道有1745条、1773.7公里，其中列入河道规划的有335条、951.66公里，若不计河道规划线拓宽范围，仅按不同河道10米至20米的管理线范围估算，其沿线两侧控制土地面积则达20多平方公里。同时，根据《温岭市水域保护规划》要求，现状水面率要从5.44%提高到规划目标2020年的7.02%，按此计算，全市需用于新增水域面积的土地达21000多亩，而上级分配我市每年用地指标仅2000亩左右，到2020年累计为14000亩左右，即使全部用于增加水域面积也仍存很大缺口，显然规划目标无法实现。由此也可见我市水域占用面积太多，历史欠账太多。

        三是占补平衡难实施。根据《浙江省建设项目占用水域管理办法》规定，从我市防洪排涝、保护环境的现实需要出发，水域使用必须实行“占补平衡”。城乡建设中，由于用地指标紧张、土地成本高昂，项目开发单位对占用水域在项目用地范围内平衡的意识不强，不愿将有限的建设用地用于开挖水域。据调研了解，自2006年实施规定以来，全市水域占用应予补偿的面积为84.2万平方米（1263亩），要求补偿面积为1103亩，而实际补偿仅占应补偿总数的20%左右，即使落实补偿的也大多是在小支流、小叉河的河岸边小范围切削、挖补。事实上这样的占补是名义上的占补，其质量不高、作用不大，占补渠道不畅。同时，调研中，镇、街道对骨干河道上的占补不纳入当地项目占补平衡的做法反响较大。

        3．建设力度尚需加大。

        涉河项目投入不足。九十年代以来，我市重大涉河项目（不含围垦区）屈指可数，付诸实施的仅为江厦排涝隧洞工程和金清新闸排涝工程（计里程40.02公里），后续项目储备少，除骨干排涝河道工程（计里程18.46公里）外，无其他项目和计划，与335条、951.66公里的河道规划规模相比，“大规划、少建设”反差明显。据有关数据显示，“十一五”以来，全市2000万元以上重大基础设施建设项目中，涉河项目仅为金清新闸排涝二期工程、城防工程东月河横湖桥段整治2个项目，共计概算投入7.48亿元，是同期交通建设项目投入的12.1%，城市建设项目投入的7.6%，仅占我市同期项目总投入的2%。与我市防洪排涝的需求相比，涉河项目投入严重不足，建设严重滞后。

        重点工程进展缓慢。作为温黄平原三大治涝骨干工程之一的金清新闸排涝二期工程，自2006年底启动建设以来，受拆迁进度影响，工程整体工期拖延，导致前期投入效益得不到有效发挥，防洪压力依然得不到缓解。作为城市防洪排涝的咽喉工程，东月河横湖桥段整治项目于2008年2月开工建设以来，总投资额仅完成5%，由于受征地拆迁等制约，工程难以进一步推进，2012年该项目又被取消。

        4．河道整治亟待加强。

        河道回淤严重。自“十五”前后我市投入大量的人财物，实施了大范围的河道疏浚整治，由于水土流失和人为的偷排乱倒，河道淤积较快。2006年河道疏浚转入常态化，根据上级考核任务要求，我市每年安排40多公里的河道整治疏浚，由全市16个镇、街道自行选择河段实施，由于缺乏统筹安排，整治疏浚分段零星多，成条连网少，疏浚总体质量欠高，整体效果不明显。据水利部门从2001年以来对市内10条河道29个断面进行淤积监测结果显示，监测断面平均淤高45.37厘米，大溪河自2004年设立监测点以来平均淤高76.06厘米，月河2004年4月至2009年4月经测量平均淤高69.54厘米，自2009年6月疏浚后至2012年底回淤平均高度又达50厘米，其中大溪河、月河、联树桥河部分河段淤积厚度在1米以上，局部点位淤积达1.75米，淤积速度惊人，严重影响河道的排涝功能和蓄水能力。还有是市域河道呈现出泽楚路以西的河道淤积明显大于东部河道，导致西部平原涝灾更为严重。

        偷排乱倒禁而不止。近年来，市区建筑废土清运经大力整治，成效明显。但在调研中反映，在河道水域内建设项目的建筑垃圾倾倒、桩基泥浆偷排、工业垃圾随意堆弃、桥梁施工围堰清理不彻底等现象仍然存在，使河道行洪断面减少，加速河道淤积，加剧水体污染，对河道管理带来很大压力。加上我市唯一的弃土消纳场位于东海塘，运送距离长，废弃土和建筑垃圾运输成本高，各镇又尚未建立规范的建筑废弃土处置管理机制，一些施工单位为降低成本、追求利益最大化，昧着良心将废弃土倾倒河道，填埋水域，引发一系列违法行为。在调研中，人大代表对泥浆船运偷排现象反映强烈。还有我市工业企业零地技改项目简化手续，水保审批不再前置，其废土排放难以监管。

        三、建议意见

        河道是水资源的基础载体，具有防洪排涝、灌溉航运、涵养水土、美化环境、保护生态和传承历史等功能，是弥足珍贵的公共环境资源，有着不可替代的地位和作用。针对目前我市河道规划、建设、管理中存在的问题，提出如下建议意见：

        1．进一步形成保护水域的共识。

        水域是人类赖以生存、发展的重要保障，也是构成水环境、水生态的基础条件。水域的安全关系着社会经济发展，也关系着我们生命财产的安全。各级政府和有关职能部门要进一步统一思想认识，提高重视程度，把保护水域作为一项重要的生态事业来抓，当作是检验城市防洪排涝安全的标准，重视对河道的保护和建设，列入议事日程，落实到具体工作。进一步依法加强对水域的保护工作，把保护水域提升到保护耕地一样的高度，象管理土地一样的力度管理水域，象建设公路一样的速度建设河道，做到“不欠新账、补还老账”。进一步加强水域功能作用的宣传教育，普及河道保护的相关知识，引导公众自觉遵守河道管理的法律、法规，让全社会更多地了解水域保护的重要性，树立保护水域就是保护生态、保护安全的意识，从而增强人们保护水域的自觉性，形成全民保护水域的共识。

        2．进一步完善河道规划。

        河道规划是依法审批和监督管理河道水域资源开发利用的重要依据。为此，要高度重视水域调整规划的编制工作，为河道建设、保护、利用和管理提供保障。

        一是注重规划有机衔接。相关镇、街道及有关新区作为编制单位，要以《温岭市水域保护规划》为依据，以新版地形图为基础，借鉴东部新区因势利导水域河道的规划理念，使水域调整规划与市域总体规划、土地利用总体规划及其他专项规划充分衔接；水利、建设、国土等部门要及时跟进、做好面上指导，解决规划矛盾，通过“规划一张图”（即规划底图一致），努力实现“三规合一”（即河道控制性规划、市域总体规划、土地利用总体规划）。同时，要充分利用此次全市水域调整规划分区域编制的成果，及时整合河道规划，努力实现河道控规全覆盖，从而形成完整的河道控制性规划。

        二是注重规划的操作性。水利、建设、国土等部门要加强衔接协调，按照总量控制、布局优化、占补平衡、注重保护的思路，在项目开发前，统筹考虑将建设项目占补的水域面积和水面率等纳入控制性指标范畴，提倡在项目内进行占补；对自身平衡确有难度的项目，通过收取水域占用补偿费，走集中补偿之路，提高水域占补的质量，解决零星占补、挖河抵占等低质量占补问题。在水域占补面积认定上，要从现状出发，兼顾历史，体现因地制宜、区域平衡的原则，满足“同一水系、同一区域、同一功能”的要求，解决好项目审批环节中涉及占补平衡的突出矛盾和问题。尤其是对跨越规划河道的桥梁项目，结合河道规划和现状，可一次规划，分期实施，从而节约建设资金，提高使用绩效。

        三是注重规划的刚性。河道规划一经批准，就具有法律效力。要保障规划的权威性，严肃规划执行，增强规划刚性，在河道规划管理范围内，严格限制新建、改建、扩建各类与防洪排涝、河道保护和水工程运行管理无关的建筑物、构筑物。要注重规划合法性与合理性的统一，若确需也确能调整规划的，须履行相应调整程序，确保河道行洪能力和水面率不再降低。

        3．进一步加快涉河项目建设。

        市政府及相关部门要把河道建设项目当作是重要的基础性工程和重要的民生事业。根据河道建设规划，编制河道建设年度计划。

        一是科学安排疏浚。坚持全面规划，统筹兼顾，突出重点，综合治理的原则，根据全市河道淤积情况，科学制订疏浚计划，合理安排疏浚进度，采取“置换取土”、“以泥肥田”和沉降地改造等多种举措，分年度集中财力，实行成条连网疏浚整治，充分发挥河道疏浚的综合效益。同时，总结上一轮全市河道疏浚时淤泥处置的经验，建议在泽国、大溪等低洼区域结合沉降地整治规划淤泥处置场地，就近弃运，达到既降低疏浚成本，提升区域防洪标准，又能解决中西部城镇建设项目水土保持问题的目的，实现经济效益和社会效益共赢。

        二是加快推进骨干排涝河道（一期）工程项目的前期工作。积极向上沟通，争取列入省重点项目，解决土地指标和资金补助。同时，要在巩固东月河疏浚成果的基础上，结合城北新区规划，充分考量万昌路北延工程对行洪排涝的不利影响，先行实施“北排工程”，尽早开挖新开河和牧金新河，疏通城区至金清大港的排涝通道，有效减轻城区洪涝压力。同时，加快金清新闸排涝二期工程建设，全面突破房屋拆迁工作，进一步明确目标，倒排计划，落实责任，保障资金，力争在2014年底前竣工，尽早发挥项目的综合效益。在此之前，要尽早恢复东月河横湖桥段整治工程。

        三是依据规划，做好涉河项目储备工作。认真梳理整合包装项目，积极推进前期工作，做好项目储备，设定工作目标，积极向上争取项目，解决用地指标和补助资金，为进一步提高我市水面率和防洪排涝能力而从长计议，扎实基础。

        4．进一步加强河道长效管理。

        加强河道管理是防止水域不被占用、保障河道主要功能正常发挥的关键。要依据《浙江省河道管理条例》，按照水系统一管理和分级管理相结合的原则，进一步明确管理目标任务，落实管理责任。

        加强河道监管。建立健全涉河建设项目的审批、监管、验收等工作机制。对于经批准的涉水建设项目，要加强监督检查，明确界定工程建设占用水域的界线和位置，认真审查涉水建筑物的施工安排，督促做好项目竣工验收时的临时筑坝围堰、修建阻水便道便桥等构筑物的清理工作，做到及时清障清淤，不留隐患，确保河道畅通安全使用。

        严格河道执法。进一步明确并公布河道的具体管理范围，建立健全河道巡查机制，加强对河道占用、设障、清淤和保洁等日常巡查。部门联动，相互协作，形成合力，加大涉水案件的打击力度，严肃查处未经批准或不按照批准的要求占用水域、弃置倾倒弃土垃圾等抬高河床、缩窄河道等禁止性行为。借助“三改一拆”的强大声势，大力度拆除沿河违法建筑，严厉打击水域偷排乱倒泥浆渣土的不法行为，重典治乱、从严监管，杜绝“少数人发财，人民群众受害，全社会埋单”的情况一再出现，保障河道水域的畅通、清洁、安全。