温岭市个人建房规划管理的几点思考

杨济彬

        建房造宅是农民生活中一件大事，不仅直接事关农民的切身利益，而且事关新农村和美丽乡村建设。特别是随着经济社会的发展和人民生活水平的提高，改善居住条件成为广大农民群众迫切的愿望。但在个人建房过程中，近年来也普遍存在着规划管理与现实需求之间的矛盾和问题。2011年以来，温岭市共批准个人建房约8000间，能直接通过规划验收的约为2000间，其余6000间要么经处罚后予以验收、要么干脆不能验收，说明了在相关规定与群众要求之间，存在着较大差距。如何顺应民意，优化个人建房规划管理和服务工作，是摆在政府和规划管理部门面前需要认真研究的一个重要问题。

        一、个人建房概况

       随着农村经济的发展，农民对住房的要求也越来越高，从仅能够遮风避雨转变为追求宽敞、明亮和舒适。与此同时，农民住房与城市接轨的步伐也在不断加快，有许多住房已从单纯的户住宅演变成了商业住房，用于出租增加收入，连房屋朝北的原储藏室也变成了住人的房间。尤其在城中村、泽国、大溪、横峰、城北等工业经济发达、外来人口集聚的地方，出租民房是农民群众增加收入的重要来源。群众在建房时，往往考虑一层分二间，前后间均充分利用，由此也直接影响了群众建房的理念，想方设法多建房屋，多争取面积。比如，政策规定房屋只能前挑1.5m，就是为主卧室多做面积，但群众要前后间均出租使用，就要充分考虑北侧的有效使用。所以农民房屋式样的演变，不是不够住，而主要是更高需求和经济利益在引导。

        根据目前规划规定（见图1），城区民房占地11m×3.6m，垂直投影不超过47㎡，村镇民房占地12.5×3.6 m，垂直投影不超过55㎡；夹层高度不超过2.2m不计算面积，超过2.2m就计算面积；阁楼檐口高度不超过2.2米不计算面积，超过2.2m计算面积；房屋非临街的允许前挑1.5m，其他方面不得前挑，临街的允许前后挑，但不得超过1.5m；房屋非临街的檐口高度为12.6m，临街的为13.2m；日照间距正南向为：前后幢间距÷前幢檐口高度≥1.15，侧向按规定折减。

        现在个人建房从违法的总体情形来看，普遍是轻微违法，属于在规定的土地面积上拉高夹层、缩短阁楼以留出平台空间、前挑变前后挑等，导致实际面积与原审批不一而违法。当然，对超宽建设、大幅拔高住宅高度等恶意行为，影响周边规划实施的，是严重的违法情形，相对比例较少。

        二、个人建房存在问题探析

        从当前来看，个人建房存在的主要问题是建设面积与审批面积不一致的问题。这里面有许多因素，有政策层面的因素，有规划规定本身跟不上时代发展的因素，也有村民自身的因素。就规划规定层面而言，主要存在有以下几个方面问题：

        1、面积。阁楼和夹层是最多的违法行为所在。一般在审批时面积未计入，而实际建房时群众违规建设，实际测量时计算了面积导致超面积，认定为违法。从住宅的实际使用看，阁楼、夹层属非常规的使用功能和空间，可以不计入常规的面积计算范围。阁楼和夹层可以作不确权处理，允许村民在规定范围内自主决定如何建设，可以超2.2m，也可以建得长一些或短一点，只要符合整体上的规定。

        2、前后挑。目前村庄规划编制时，幢距为14.5m，檐口高度设计为12.6m，符合1：1.15要求。要求只能前挑1.5m，从住宅功能看是合理的，但从房屋充分利用的角度看是不合适的。村民建房时往往选择了前后挑，但这样就会影响北幢已建房屋的日照，验收时不予通过。如全村统一改前挑为前后挑，不影响规划实施。但12.5m的进深不好设计，除掉楼梯2m、前间6m，后间就只有4.5m且带卫生间，作为住人的房间就显得很局促。如加大进深就又突破了市政府关于总用地面积城区47㎡、村镇55㎡的规定。

        3、阁楼。规划要求檐口高度不得高于2.2m，否则在测绘规范上要计算面积。村民因屋顶平台上住人和充分利用的需要，建房时抬高了阁楼檐口，导致北幢日照间距不足。从技术上分析，朝南平台不影响规划实施，朝北也可以抬高到2.2m以上，但应符合图1中a≥1.15b，这样就不影响后幢的日照。另外，民房预防火灾，应该有逃生通道，而火往往是从底楼开始着的，能开启的阁楼可以作逃生通道用途。

        4、夹层。一般在审批时，夹层高度为2.2m以下，从实际使用情况看，2.2m的确过低，光线暗，空间压抑，使用不便。实际建成底层为2.4m+2.4m的式样，则导致底层高度为4.8m，如按12.6m总高度减去底层高度，则上面三层每层高度为（12.6-4.8）/3=2.6m，层高过低。所以群众建房时往往上面三层实际建成还是2.8m，造成超高建设。如果把规划高度拔到4.8+2.8×3=13.2m，就直接导致前后幢日照间距不能满足1：1.15的要求。

        三、个人建房的定性和违法处理

        农民建房是农民资产的集中体现，要予以保护。在当前“三改一拆”大环境下，除非特别严重的违法情形要予以拆除，对于细微违法的，能合法化的尽量予以合法化。

        农民建房在本身上属于国家给予农民的住房保障，按人口比例应份所得，又基于政策、规定本身有不符合实际使用要求的地方，在政府对其违法建设行为的处理上，不应等同于商业、房地产等经营性的开发，即使农民建房是国有划拨土地，也不应该按“销售平均单价或者市场评估单价”来处理。对轻微违法的，要从宽处理；对超宽、超高建设的，应该在满足结构安全、消防安全等的前提下，征得周边有影响群众的同意后，予以从重处罚。

        四、几点建议

      1、日照间距（幢距）。群众对日照很注重，1：1.15的幢距控制较好地保证了日照间距。同时，温岭土地很稀缺，村庄规划总用地毕竟有限，既要房子建得高，又要日照间距不减少，显然是不太现实。如要房子建得高，则必然要牺牲日照间距。这样的话，群众个体的经济利益是增加了，但群众整体的日照间距就减少了。村庄规划属于村民公约范畴，如果村民代表会议和建房户均愿意，可以以村规民约的方式，适当减少日照间距，但最小不得小于1：1，这样也就很好地解决了前后挑、夹层加高、阁楼等问题。从功能优化的角度看，檐口高度13.2m是相对合理的，既保证了房屋的使用功能，又对北幢日照影响很少。其他经营性建筑对民房的间距还是要保证1：1.15。

        2、房屋进深。作为出租使用的民房，要前后2个卫生间，较为理想的尺寸是前6m后5m,这样从单间来看，功能布局就相对完整实用。目前城区民房是11m加1.5m前挑，为12.5m，放到13m就功能更完整，变成了前后挑各1m，见图2。乡镇民房12.5m加1.5m前挑，不宜再放。这里要注意保证日照间距，先要解决好前一个问题。

         3、突破间的概念。目前温岭的民房过于规整，看上去都一样，显得呆板，并且开间3.6m过窄，使用不便。房屋建设应该因地制宜，在边角地可不规则设计，如5×7.5m，引导民房回归户住宅的本质，创造良好的居住环境和使用空间。甚至可以试点以块为单位进行民房设计，农户拿一块地自行设计，创造各具特色的民房式样。

        4、式样和风格。在规划设计上，要引导村民进行个性化设计，在总高度和占地面积不突破的情况下，结合地形与个人爱好，创造多样式、色彩丰富、错落有致的美丽乡村。

        在优化过程中，要注意政策的延续性。已大部分按原有政策实施的地块要延续原政策，独立地块可按优化后政策实施，夹层和阁楼原不计算面积的现也不宜登记为确权面积，否则群众利益相差太大。要注意保护已建的合法产权的各项权利，不能说已同意优化就可不管他人的合法权益。目前，放开阁楼和后挑规定已在城西街道进行试点，群众反映良好。对能放宽管理、优化服务的，宜以政策文件下达，以便执行。对政策文件下发之前的违法户现已同意优化的，因与审批不一致，按规定予以从轻处理。