坞根镇人大主席团

党的十七大报告提出要完善公共财政体系，深化预算制度改革，强化预算管理与监督，同时强调要“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。支持人民代表大会依法履行职能”等。实施参与式预算，通过吸收公众参与决策，搭建政府和公众沟通的信息平台，既密切了政府与公众的联系，增强公众对政策的理解和认知程度，实现政府与公众间的良性互动，又提升了政府威信，使政府的施政行为赢得更为广泛的政治支持。从2005年开始，我市在新河、泽国两镇率先“试水”公共预算改革，积极运用民主恳谈为基层人代会审查预算服务，不断强化对预算的审查和监督，形成了对预算进行实质性审查监督的“参与式预算”模式，在国内首开先河，得到了国内主流媒体和专家的充分肯定，并高票入选2007年“十大地方公共决策实验”。

一、坞根参与式预算的实践与发展

坞根是我市的欠发达地区，地方财政收入只有700多万元，可用资金收入总数为2100万元左右，基本上是“吃饭财政”，参与式预算改革在全市16个镇（街道）中相对起步较晚。为将参与式预算落到实处，2009年下半年，坞根镇专门组织了有关人员到参与式预算民主恳谈发源地之一的新河镇考察取经。根据考察情况，制订了详细的参与式预算工作实施方案。在坞根镇第十五届人大四次会议前夕，邀请了市、镇两级人大代表、各村书记、主任和部分村民代表，召开实事工程和预算编制民主恳谈会。由于坞根地处偏远山区，基础设施建设比较落后，群众求改善的意愿非常强烈，而需要解决的民生难题又很多，为使有限的资金用于刀刃上，恳谈会前，镇政府通过向公众征求“十件实事”，收到了很多建议意见。经过筛选后确定了十二个项目再次进行征求意见，同时对项目的投资情况编制了预算细化说明，交由与会代表进行讨论。根据讨论情况，对预算进行完善。同时，在镇第十五届人大四次会议上，首次以民主恳谈的形式对2010年财政预算进行审议。由于首次实施参与式预算改革，代表反映比较平淡。2011年，在坞根镇第十五届人大七次会议上，分专题对财政预算草案进行审议。通过审议，代表们对包括公共安全事务在内的7大项的投入提出了修改意见。经过党政联席会议研究，对预算草案进行了修改和调整，调整额达203万元，从而使预算草案更加科学合理，取得了一定的成效。

二、存在的问题和不足

虽然坞根的参与式预算取得了一定的成效，但与其他镇（街道）和先行地区相比仍存在不少差距，与参与式预算的全面落实仍有不少距离，具体表现在：

1、参与主体有所欠缺。主要体现在参与面窄、积极性和能力素质不够的问题。一是社会公众参与不足。目前的参与主体主要以各级代表、委员和村干部为主，相对来说基层一线工人、农民、妇女、外来人员等群体参与度不够，参与的广泛性和代表性明显不足。二是参与积极性不高。由于对参与式预算缺乏了解，认为政府预算就是政府说了算，即使提了意见也不见的有用，因此群众主动参加者寥寥，同时还有部分代表抱着事不关己高高挂起的态度，认为与自己不相关，因此就没有了参与的热情。三是能力素质不够。由于坞根实施参与式预算起步晚，整个民主政治的建设基础相对较为薄弱，而农村代表文化水平普遍不高，导致看不懂预算报告和财务数据的情况经常出现。大部分代表都不知道该怎么谈预算，提出的问题没有针对性。

2、参与效果未能有效显现。参与式预算通过与公众分享预算决策权，既能完善公共预算和公共决策的过程，又在这一过程中提升了参与者的公共意识和参与能力。他的主要精髓是预算民主恳谈和预算审议，但从近几年的实践来看，公众参与所取得的效果并不明显，部分代表和公众要么缺乏专业知识不敢发言，要么认为没有效果不想发言，要么没有围绕预算主题不会发言，直接影响恳谈、对话的效果。同时，由于受到时间的限制，参与式预算在时间安排上一般只有半天，往往会使参与者感到，有待讨论事宜太多，太复杂，无法充分集中讨论，容易使参与者感觉是在走过场。

3、预算编制尚需完善。虽然在参与式预算实施过程中，坞根镇专门派人到新河镇考察，但由于坞根每年的财政收入有限，除去必需的开支外，可用资金不多，不可能像大镇一样编制，同时由于预算编制水平的限制，虽然对预算进行了一定的细化，但预算科目编制总显得粗线条。这个项目为什么需要这么多钱？这么多钱都用到哪里？都没有得到很好的反映和体现。对于一些预算数据和政策的解释欠全面和透彻，使财政参与式预算不能起到真正的参与效果。

4、预算监督有待跟进。目前普遍存在的一种情况是重预算编制轻预算监督，在预算编制时往往对各个项目的投入比较关注，而在实施过程中具体化了多少钱，是否真正落实了，则关注的较少。在参与式预算讨论会议中，就有一些代表提出“预算编制的挺好，基本达到了收支平衡，但在实际执行过程中，是否完全按照预算执行呢”。如果会后监督不跟进，很可能使参与式预算流于形式，从而使参与的效果不能得到体现。没有效果，公众的参与热情必然降低，参与式预算就失去了意义。

三、完善参与式预算的建议

一是搭建平台，进一步增强吸引力。参与式预算的主体是公众，参与式预算实施当中，必须突出社会协同、公众参与，通过积极鼓励和引导，给社会组织和公众参与社会生活创造良好的空间和条件，从而形成公共治理的“善治”局面。通过培训、引导，提高全社会的预算意识，培养公众的预算兴趣，通过采取有效措施，形成全社会关注预算、讨论预算、监督预算的良好氛围。建立预算监督人才库，对有意愿主动参与预算监督的本区域社会各界人员和社团组织、行业协会及专业性机构，通过组织推荐、公开邀请、自荐等形式，将其纳入参与预算监督候选成员库。从而使参与公众更具广泛性、全民性和代表性，能平等地、有博弈能力地进行参与。

二是加强培训，进一步提高参与能力。群众代表的素质是参与效果的保障。公共预算不同于一般的个人计划或财务计划，反映的是政府未来的支出重点和发展方向，其编制和实施过程涉及众多领域，具有很强的专业性。如果代表对预算审查知识缺乏了解，连预算文件都看不懂，那么在审议预算的过程中，将无法提出有针对性的意见与建议，就会出现“冷场”、“哑声”等现象。农村群众包括人大代表文化水平相对偏低，对税收、财政和预算方面的知识相对比较缺乏。要让群众参与政府预算编制，并充分发挥作用，就应注重加强对参与的人大代表，特别是参与群众代表的培训，使他们熟悉政府预算编制的相关内容及其流程，激发他们的参与热情，增强他们的参与意识。唯有如此，才能使群众能够合理参与，并发挥其应有作用。

三是完善程序，进一步增强操作性。在程序上进行科学设计，赋予参与公众更多的表达权，使他们能够更加充分地表达利益诉求，培养和提高他们的参与热情。民主恳谈是参与式预算的重要形式，特别要注重恳谈时间的把握、氛围的营造和效果的体现。在预算民主恳谈中，要扩大基层群众参与的恳谈面，在日程安排上留出充裕的恳谈时间，引导并激发工作充分、热烈地表达对预算的意见和建议。按照市人大常委会办公室印发的《关于开展预算初审民主恳谈，加强镇级预算审查监督的指导意见》，将参与式预算真正导入规范化、制度化、法定化、程序化的轨道。

四是细化预算，进一步增强可看性。增强预算编制的通俗易懂性，进一步细化预算编制，按照政府收支分类科目改革方向，将预算细化到类、款直至项，力争把预算编制编得详尽、通俗易懂，对于公众不了解的学术术语要做好注解，使参与的人大代表和群众能够看得懂、吃得透，为公众和代表更好地参与预算编制及监督预算的执行打下基础。同时还要提前将预算草案等有关资料发放到代表和公众手中，确保代表和公众有充分的阅读、调研和思考时间。

五是加强监督，进一步增强实效性。建立预算执行的后续监督机制，强化对预算执行全过程的监督。在代表和群众的参与之下完成的预算编制，不应是一改了事，而是要建立后续监督机制加强监督，使预算的刚性得到很好的维护。要强化人大财经小组的职能发挥，形成参与—反馈—监督的良性互动机制。要充分发挥财经小组对预算执行情况的全过程动态监督，综合运用听取和审议专项工作报告、执法检查以及询问、质询、特定问题调查等监督形式开展监督，逐步实现从被动审查向主动审查转变，确保参与式预算的成果不流于形式，促进监督工作进一步制度化、规范化。