箬横镇人大主席团

箬横镇地处温岭东南沿海，是温岭市的农业大镇，也是温岭东部的经济中心。区域面积115平方公里，辖114个村居，人口14.6万，其中选民10.6万，有台州市人大代表5人，温岭市人大代表44人，镇人大代表136人。为了让老百姓更加清晰、容易地了解政府的预算，让政府的预算更好地接受群众的监督,箬横镇在市人大常委会和有关专家、学者的精心指导下，从08年开始试行人大财政预算审查监督.在借鉴各地成功做法的基础上进行创新，制订了会前多轮初审、会间集中会审、会后监督执行的工作措施，受到了国内诸多专家、学者的密切关注和高度肯定。应邀前来观摩的世界与中国研究所所长李凡盛赞道：“箬横镇的参与式财政预算改革在中国的公共预算改革上，向前推进了一步，使预算改革更加深入、内容更加细化、项目更加透明化。”

一、主要做法。

1、会前草案初审。在本镇人民代表大会正式会议之前，由镇人大财政预算审查委员会（原人大财经小组）组织召开财政预算草案初审民主恳谈会。镇人大财政预算审查委员会成员由人大主席团在人代会预备会议上提出，由若干名镇人大代表组成，也可以聘请若干有关专业人士参加协助工作，由全体人大代表表决通过。

第一次初审：由镇人大财政预算审查委员会主持，以六个管理区为单位，各管理区分别组织本管理区的部分人大代表和村民代表对财政预算草案进行初审，由政府相关负责人介绍预算编制的有关情况，然后在场代表对预算草案逐项进行讨论，政府负责人现场回答相关问题，会后写出第一次初审报告。

第二次初审：由镇人大财政预算审查委员会主持，分工业、农业、城镇建设、社会事业和综治五个个专门小组进行，分别组织人大代表、和公民代表对财政预算草案进行初审。财政预算草案第二次初审民主恳谈后，各线分别负责汇总各方意见并形成各自的第二次初审报告。

吸收初审意见：会前初审后，镇政府认真研究初审意见并根据情况修改预算草案，为提高初审效果，还通过人大代表工作站、镇人大网等媒介，广泛征集意见。

2、会间集中会审。人代会期间，首先听取镇政府关于预算报告草案及编制说明、然后分代表团对预算草案进行审查后，在此基础上再集中会审，由人大代表当场提出意见和建议，政府负责人接受代表的询问并解答相关问题。

草案修改及批准：镇政府根据代表意见形成预算修改方案，经大会通报后再分代表团审议。代表对预算修改方案仍有不同意见的，则必须有5人以上联名方可提出修改议案，经大会主席团审查后提交全体会议票决。人大主席团审查预算修正议案时，可以召集有关人员，就某项议案进行沟通、协商。对经人大主席团审查提交的预算修改议案，先组织进行大会辩论，然后分别进行投票表决，获得全体代表半数以上为通过。

3、会后监督执行。  为了从制度上保证对镇财政预算的审查和监督，进一步加强财政支出预算执行管理，由人大财政审查委员会定期听取镇政府财政预算执行情况的汇报，并要求政府在财政预算执行过程中出现重大变动时及时向人大主席团报告，实现对财政预算执行情况的动态监督。

人大财政预算审查委员会从预算分配入手，检查预算项目是否细化、分配是否合理、指标预留是否恰当，预算报批程序是否合法、分配过程是否透明，及早发现预算编制审批过程中的问题，规范预算分配行为；同时，在平时工作中，监督政府招标工程等重大项目，检查是否存在预算项目的不合规、不合法，以及程序欠规范等管理不到位的问题。实现事前、事中监督有机结合，进一步深化了参与式预算的成果。
      二、特点及成效。

从实践来看，箬横镇参与式预算主要凸现了以下三个方面的特点及成效：

一是代表审议时间更加充裕，体现了人民当家作主。传统人大代表在人代会上对政府财政预算的审议，一般只在人代会期间的几个小时时间，箬横镇通过多轮初审的方法把审议时间提早了近一个月，这样，代表们就有足够的时间去思考、调研、沟通，更成熟地表达对预算的意见,使意见和观点趋向公正、合理，提出的也就更具代表性。

二是收集建议更加广泛，推进了基层民主法治进程。在分管理区、分专题小组进行讨论的基础上、将初审全程记录并在箬横人大网上公布，直接收集基层群众的意见，收集的意见的范围更广，更具真实性。这种做法一方面使利益有关方的意见得到了充分的表达，并在利益上得到了一定程度的平衡，另一方面又督促了政府公共财政预算真正向公共事务倾斜，使政府事务的开支减少，公共性支出增加。
     三是预算执行更有保障，强化了人大代表监督职能。以往，法律赋予的人大职权特别是乡镇人大的职权好多并没有真正到位，尤其是审查和批准本乡镇财政预算和执行情况往往流于形式。现在，通过设立人大财政预算审查委员会并直接参与到财政预算的制定和执行过程中，从制度上完善了人大审查批准预算与监督预算的执行，使人大在公共预算中发挥越来越重要的作用，不仅极大地丰富了人大和代表工作内容，而且也使得人大在监督预算时行使职权更加到位。

四是决策更加符合民意，贴近民生。通过参与式预算，使得政府、代表、公众之间的对话平台有效搭建，推动政府减少一些中长期项目的投入，将有限的资金更多地用于社会事业以及人民群众密切关注需要解决的问题上。比如今年箬横镇预算由原来的27631万元改为23924万元。其中工业投入减少1617万元，城建投入减少2475万元，农业和民政投入则分别增加了35万元和350万元。在具体项目上更加向民生工程倾斜，在老城区改造上新增100万元投入，在城乡供水工程上新增80万元投入。

三、存在的问题。
    一是人大代表的自身整体素质还难以适应财政预算技术性的要求。由于人大代表不具备专业性，对财政预算的理解能力不够，造成反映区域性利益的较多而反映整体意见的较少；人大代表的参与度还不够，部分代表抱着事不关己高高挂起的态度，认为一些议案与自己不相关，因此就没有了参与的热情。
     二是没有形成真正的辩论。一方面部分代表碍于人情，抱着可谈即谈、不愿深究的态度，不敢说实话、说真话，使辩论场面偏冷淡，群众的意见得不到真正的表达，过于体现了妥协性；另一方面由于人大代表由协商的主方变成了从方，往往只是程序性地“配合”议程安排，缺乏陈述和坚持自己意见的信心与愿望，而使协商意见较为容易统一，使决策层很难收集到反映各类群体意愿的、真实的、有价值的意见。
      三是政府在财政预算中本身还缺乏科学性。由于缺少专业人员，政府对财政预算的讨论难以做到尽情尽理，而政府自身的意识也还停留在以前的模式，由于事先不了解情况造成信息不对称，从而导致消化信息和参与讨论不充分。
      四是对于财政预算所形成的结论能否得到落实和执行仍然存在着不可预测的因素。由于财政预算的执行全程受人大代表的监督，使执行起来程序过于繁琐，这与乡镇机关的实际情况不切合；另外虽然在执行期间召开财经小组会议进行汇报，但是由于对违反公共财政执行情况如何追究还未建立相关机制，因此需要建立一套机制来保证本次议案的落实。

五是基层群众的项目推荐权、项目选择权还未充分体现。预算恳谈会上，与会代表在政府列出的各个项目基础上，更多的关注于政府在各个项目之间的资金投入是否合理等，而对于今年需要落实哪些项目，哪些优先考虑 ......等等，这些问题都是政府考虑的事，缺乏群众参与，代表们也很少主动提出，这不利于决定本地区可支配公共资源的最终用处，在公共项目的财政资金使用上不能最大限度地体现群众意愿。

四、进一步深化“参与式预算”的几点思考。

一是进一步拓宽参与人员的广泛性和代表性。在目前模式中还存在着村干部和企业领导偏多、群众的参与度不够的问题。这样很容易导致参与人员不具有真正的代表性，从而影响到预算资金使用的公平性和合理性。因此要更加公开透明的遴选参与人员，按照人大推荐、居民自荐相结合的办法，从辖区内人大代表、政协委员、村民主任、离退休人员、外来人员、辖区单位、个体业主以及热心于公益事业的社区活动积极分子等不同层面中，按照一定比例推荐并选举产生群众代表。注重平衡参与人员的社会构成，包括年龄、职业等，吸纳更多社会公众参与进来。

二是增强预算编制的通俗易懂性。作为预算编制部门来说，要力争把预算编制编得详尽、通俗易懂，对于公众不了解的学术术语要做好注解，尽量以较为浅显的图表形式示众，使参与的人大代表和群众真正了解，为公众和代表更好地参与预算编制及监督预算的执行打下基础。

三是加强培训，提高参与质量。一方面要加强对参与代表和群众的培训，使他们尽快熟悉政府预算编制的相关内容及相关学术术语，增强他们的参与意识，使群众能够合理参与，并发挥其应有作用。另一方面要加强对政府有关人员的培训，提高他们对政府财政预算的理解力，保证在相关活动中能够和参与的代表和群众形成有效互动。

四是加大宣传，激发参与热情。广泛宣传“参与式预算”的做法及成效，树立典型，转变长久以来“碍于情面、不愿说真话”、“事不关己、高高挂起”等观念。同时，在会审过程中进一步延长代表和群众参与讨论的时间，使他们真正参与其中，表达观点更加畅通。

五是建立长效机制，强化预算执行与落实。针对预算执行过程中存在的诸多不稳定因素，一方面要从源头抓起，在预算制定过程中要通过充分论证，把执行过程中可能存在的不稳定因素考虑进去并尽量防止这些不稳定因素的产生，另一方面建立起对违反公共财政执行行为的问责制度，确保预算有效执行和落实。

 六是放开项目决策权，让群众全方位参与。选择一些公众参与性比较强、对全局决策影响不大、规模小、周期短、与群众切身利益密切相关的公共项目，通过座谈会、听证会等公开推荐的形式决定项目的取舍和优先发展的次序。代表们通过公开透明的过程、理性合法的形式反映自己的意见和主张，一方面使公共决策在项目选择上更加切合实际、体现民情、贴近民意，政府与公众间容易沟通、达成共识，有利于获得多方支持和群众的广泛拥护。另一方面使得在项目推介、项目决策、项目预算和项目执行及评估等每个环节都充分体现群众参与性，自始至终体现“让民做主”这一根本。