岁月轮回，潮涨潮落，当第一道阳光映照出东海之滨一座城市的模样，温岭，这个中国大陆最早迎来新千年、新世纪第一缕曙光的地方开始涌动着充满活力的表情。这里，是全国第一家股份合作制企业诞生的地方，这里，又是基层民主创新模式民主恳谈的原创地。在这座海风掠过的城市，人们对民主与创新的追求似乎从未停止过。2005年，一场全民参与的变革正在这座城市涌动，这场变革的核心词叫做参与式预算。预算改革，这个百年来一直牵动多少人心的民主政治命题，正在这座以第一缕曙光而闻名的城市基层开始破解。

一

沿着温岭市最大的内河——金清大港往东，温黄平原之上，文化古镇新河古朴依旧，2005年7月的一天，一年一度的镇人代会打破了这座古镇的平静。令参加会议的人大代表们感到意外的是，在这次迟来的人代会上，镇政府将年度预算向所有代表和公众公开，然后请他们对预算内容进行民主恳谈，并提出修改意见。这个变化让与会的人大代表心头为之一振。

“我觉得最大的变化，是真正体现了人民当家作主，人大代表对乡镇的预算支出进行深入恳谈、讨论，真正有了主人的样子。”人大代表陈元方由衷地说。那一天，在这个文化古镇，人大代表们的声音打开了尘封已久的国内预算改革的大门。

大幕刚刚拉开，好戏还在后头。2006年，新河镇首次在参与式预算中行使预算修正权。人大代表如果对政府最后的预算修改方案不认同，可以5人以上联名提出“预算修正议案”。议案一旦通过，也就意味着政府必须按照议案作出修改。在这个江南小镇，人大代表投票行使预算修正权的创举被记入了中国基层民主政治发展的史册。

2009年的新河镇人代会上，对于环卫和公共安全费用，人大代表对政府最终的修改意见并不认同，随着一幕幕辩论场景的出现，人代会此时真正成为了民意多元化下不同利益诉求之间的博弈舞台。

新河镇人大代表莫海亮回忆说：“当时，我们提出了要增加环卫经费投入的议案，因为这方面关系到整个环保工作，老百姓非常关注，镇财政原计划拿出60万元，我们觉得太少了，所以我们提出要增加，起码要120万元以上。”

最后，由莫海亮代表领衔提出的关于要求增加环卫经费投入40万元的修正议案和颜玮钧代表领衔提出的要求再增加公共安全事务20万元的修正议案被提交大会投票表决。经过最后计票，两个修正议案均获得通过。

“我们以前认为开个人代会就是走走形式、举举手就完了，对政府指手画脚是不太现实的，但是现在不一样了，真正体现了老百姓的意志，政府用的钱要跟我们老百姓商量。”人大代表颜玮钧告诉记者。

从新河镇往西十几公里，是温岭的北大门泽国镇，在这座素有台州商埠之称的工贸重镇，参与式预算正以另一种方式同步进行着持续的实验。也是在2005年，泽国镇的公民开始直接参与了城镇建设项目的资金预算决策。镇里通过科学的随机抽样形式从普通民众中选出选民代表，让选民代表参与财政预算的讨论，再提交镇人大审查票决，这就是泽国镇大胆试水的参与式预算民众协商模式。

2008年起，泽国镇预算改革又有新的突破，不仅将以往的城建预算项目拓展为整个财政预算，而且公众参与的广泛性、代表性进一步体现，呈现给公众的预算表格更加细化、透明。

泽国镇人大主席张敏亮介绍说，“除了108位人大代表以外，我们从全镇18周岁以上选民中通过乒乓球摇号方式，按照千分之二比例随机抽选产生240名公众代表，共同来审议政府预算。同时，我们还要求政府早编、细编预算，从原来几个项目的预算，现在增加到17个大项646个小项42页的预算收入和支出项目。”

2011年1月25日，在泽国镇预算民主恳谈会上，公众代表针对2011年度公共财政预算的安排发表了各自的意见。

朱培勇是200多位公众代表中的普通一员，在恳谈会上，朱培勇觉得，有些该花的项目资金预算表里并没有包括，譬如公厕问题。“我在泽国镇2010年的财政预算恳谈会上，发现预算安排的城市社区环境卫生1749万元资金里面，根本找不到公共厕所建设的项目，所以当时我就提出来。”朱培勇认为，泽国镇外来人口超过了常住人口，外来民工上厕所是个大问题，需要安排资金多建设几个公厕。

朱培勇的意见最后经过镇人大的认真审议，被写入了泽国镇的预算修改项目之中。在泽国镇，无数像朱培勇这样的普通百姓正成为预算改革的参与者和见证者。

在新河镇披云大桥桥亭上，书写于百年之前的匾额“水不扬波”似乎寄托着历代人们对平静安逸的期许。或许，当年的作者未曾想到，百年沧桑之后，一场民主政治的破冰之旅正从这里开始扬波启航。温岭市在国内首开先河，在新河、泽国两镇试水公共预算改革，形成了公民以民主恳谈为主要形式参与政府年度预算方案编制的讨论，人大代表审议政府财政预算并决定预算的修正和调整，实现对预算进行实质性审查监督的参与式预算。

2009年1月，温岭市人大在历时一年半，八易其稿的基础上，出台了《关于开展预算初审民主恳谈，加强镇级预算审查监督的指导意见》的文件，这标志着在温岭市人大的主导下，镇级参与式预算正式导入规范化、制度化、法制化的轨道。2010年开始，参与式预算在全市11个镇和5个街道全面推行，并不断得到突破和深化。在箬横镇，人代会前先后按地域分六个管理区，按功能分经济、社会、城镇建设三个专题小组，组织代表和公众对预算进行初审，在两次初审的基础上再在人代会上审查预算。在温峤镇，政府将财政预算安排恳谈会推向了45个村居和工量刃具协会，在最基层的农村听取村民的意见，形成预算初步方案。全镇45个村（居）都对财政预算有发言权，真正把政府财政预算的主导权交到了百姓的手中。另外，妇女开始大规模地走进预算恳谈会，性别预算开始首次被引入到了参与式预算中。在城东街道，以人大代表工作站为平台，就预算直接与选区选民征询恳谈，广泛征集意见。从最初的草根试验到各种模式的逐渐成熟，从乡土里走出来的参与式预算民主实践深深地扎根在了温岭。

改革的脚步在探索中步步前行，自下而上的温岭参与式预算改革在探索和创新中又在酝酿着新的突破。

二

随着温岭城市建设的日渐丰满，在市区，一座座各具特色的公园给市民提供了休闲娱乐的绿色空间。湖心公园是位于温岭新城区的一个新建的综合性公园，2010年初，市建设规划局将建设湖心公园至锦屏公园的绿化工程计划1000万元安排进了当年的预算方案中。然而，这1000万元最终却并没有安排到正式预算当中。2010年1月17日，在温岭市人大对建设规划局开展的预算民主恳谈会上，这项预算引起了不少代表和公众的质疑。

市人大代表诸葛碧如就是其中一位，他在会上明确提出反对意见：“这个锦屏公园配套设施项目，投入了1500万元，值不值得？我认为这个无关温岭要紧民生的项目，应当砍掉，不需要设立。”

多数代表认为，这个项目受各种条件限制现在上马为时过早，政府在财力有限的情况下，应该把每一分钱用在刀刃上。同样，另一项1亿多元的移山工程项目预算也被不少代表认为应该缓建。几个月之后，当一直关注此事的诸葛碧如在电脑上打开温岭人大网，查阅建设规划局等3个部门公示的预算细化表时，他发现，原先湖心公园的绿化工程和移山工程两项预算已经被取消了，取而代之新增加的是代表所提较多的东月河防洪和老街拆迁预算资金等项目。

“看到湖心公园至锦屏公园的绿化工程1000万元取消后，我很高兴。我认为人大常委会也好，市政府也好，包括职能部门，能够尊重代表的民意。”诸葛碧如坦言这的确不容易。

市建设规划局副局长张士良告诉记者，“我们在提出方案的过程中，也经过了一些慎重的考虑。但大家的意见我们认为非常好，所以尊重代表的意见，确实他们是为我们整个城市建设着想，想把有限的资金用在刀口上。”

从2008年开始，参与式预算开启了一个新的路径，开始向温岭市级部门发力，温岭市人大首先在市交通局实施了部门预算民主恳谈，随后扩展到水利局、建设规划局等5个部门。

2008年12月30日， 温岭有史以来投资最大的交通设施建设项目石粘至松门一级公路胜利通车，打通了温岭西部和东部的黄金通道。石松一级公路投资达到7.81亿元，在建造这项工程中，资金成为最大的困难。在2008年交通部门首次试水的部门预算民主恳谈会上，石松一级公路项目成为人大代表们热议的重点，在代表们的坚持下，石松一级公路的建设资金得到了确保，从而最终有力地推动了工程顺利完工。

预算得到公开和监督的不仅仅是这些部门，从2010年开始，温岭市人大开始在人代会上实行对相关市级部门预算进行“一对一”或“一对二”的审议，每个部门的预算都必须经历一场麻辣过堂。

“在污染治理这一块，是不是在水库库区周边，多花点资金，多加大力度”、“在有限的资金里，请职能部门要好好研究一下，如何进一步整合好。一下子安排了46个项目，显得太多、太零碎了”……

没有敷衍的过堂，只有麻辣的较真，每个部门的预算账本正在变得越来越厚。教育局是2010年专题审议12个部门中预算总额最大的一个部门，其支出占到了整个温岭预算支出的30.8%，在教育局长达十几页的账本上可以看到，预算中既列出了教师工资、培训经费等大的资金科目，也包括了教师节慰问金、教育局机关更换电脑费用等各种细散的预算开支。

为什么要细编预算？市人大常委会财经工委主任何培根道出原委：“大家普遍反映预算比较粗，造成内行人讲不清、外行人看不懂。为了改变这样的现状，我们要求把原先的一张纸预算，变成一本帐的预算。通过一本帐的预算，代表就能看得懂，他心里就知道，预算安排到具体的项目都是明明白白的。”

2011年，市公安局、环保局、国土资源局等17个重要部门的部门预算全部被纳入了人代会预算专题审议的范围，再加上人代会前的5个部门预算民主恳谈，全市共有30多亿元预算被晒在了人大代表和普通民众的面前，这意味着整个温岭市占预算总额90％以上的政府账本公开接受了监督。人代会召开前夕，市人大还选择环保局、国土资源局、科技局、农林局、广播电视台等5个部门预算，以人大代表工作站为载体，就部门预算在基层直接与选民进行面对面的征询恳谈，广泛征集选民意见和建议。在这场财权变革中，每一个部门都经历着一场从理念到制度的巨大革命。

当谈到参与式预算对财政部门的影响时，时任财政局局长江涌清说：“作为财政部门，有很多的影响和效应。一是使我们的预算编制更加科学，更加合理。二是使我们的预算编制更加透明，更加细化，因为透明就是让大家看得见，我认为看得见的政府是负责人的政府。三是使我们的预算编制更加公正，能够把有限的资金投入到更多的民生上。四是使我们的预算执行绩效得到了提高。”

公众参与是参与式预算的核心。2010年的1月，68岁的叶满河接到了市人大的邀请电函，他将作为一名公民代表被邀请参加部门预算恳谈会。几天之前，老叶在全市第一个主动向人大报名参加交通、建设规划两个部门的预算恳谈会，为了这次恳谈会，老叶仔细地研究了交通和建设规划部门的预算草案，做了精心的准备。当老叶的脚步走出家门，温岭的普通公民第一次走进了部门预算恳谈。

“我在温岭日报上看到《关于公开邀请公民参加部门预算民主恳谈的公告》，于是就第一时间去市人大常委会报了名。”老叶还告诉说，当时首先参加的是交通部门的预算恳谈会，根据他的了解，老年人乘公交车难的问题比较严重，所以他在恳谈会上建议交通管理部门要增加老年人乘公交车的预算。

几个月后，如老叶所愿，市交通局在预算表中增加了老年人减免公交车补助50万元。在老叶的身影后，公民的力量开始真正影响着预算，为预算而献计献策的公民不单单是叶满河一个人，在他身后，是一个群体。2011年，由市人大筹建的参与式预算参与库和人才库开始发挥作用，参加预算恳谈的480名人大代表和公民代表全部在这两个库中随机抽取。

市人大常委会办公室副主任吴良颢介绍说，人才库目前是366人，由预算相关专家组成；参与库目前是32478人，主要组成人员有市人大代表、各镇人大代表、全市每个村的村民代表以及外来人口代表、纳税大户等。

在温岭，向老百姓公开政府预算已然是一件天经地义的事情。2008年开始，温岭市人大就将预决算审查监督的所有信息在网上公开。2009年，8个部门的预算在温岭人大网、温岭政府网、温岭新闻网上首度公开，2010年，市建设规划局首次在《温岭日报》上公布建设规划部门预算，在全国第一次通过纸质媒体公布预算。2011年，市教育局也在报纸上公布预算，以整整两个半版面的容量，公开了下属89所学校的全部预算。

2011年5月，当温岭的市民们打开电脑，他们惊喜地发现，倍受社会关注的政府“三公”经费开始在温岭人大网上公开，温岭市的16个街道镇全部公开了出国（境）费、车辆购置及运行费、公务接待费“三公”经费，接受社会监督。6月份，预算公开再度破冰，交通局、公安局、水利局等额度为30多亿元、占全市预算总额95%以上的27个部门预算以及“三公”经费全部在网上公开，其中水利局、农林局、文广新局、体育局、残联等5个单位，还详细公布了下属单位的“三公”经费。“三公”经费公开的大幕，正在温岭徐徐拉开，这又是一次破冰的壮举。

这只是一个开始，或许，在不远的将来，市民们在街头巷尾谈论预算的场景将成为社会的一道风景。在2010年《温岭市人大常委会工作报告》中，我们看到了这样一句震撼人心的话：按照“取之于民，用之于民，告之于民”的要求，最终实现市级预算全部公开。

三

六年来，在温岭市委市政府一如既往的支持下，在温岭市人大的不懈探索努力下，一条公共预算改革的阳光大道正在温岭坚定地走下去，这是政府治理从封闭走向开放的过程，是民意从忽视走向彰显的过程。

“人民的钱如何使用得科学合理，让人民来评判，这是历史的必然。在温岭，支持、肯定、认同参与式预算改革的氛围已经形成，这种氛围来之不易，凝聚了所有参与式预算改革的参与者、推动者、见证者六年来所付出的心血，我想，这必将为建设和谐社会作出我们应有的贡献。”一直主推参与式预算改革的温岭市人大常委会主任张学明如是说。

今天，参与式预算在温岭的不断突破正受到了各个层面的高度关注和肯定。近年来，参与式预算高票入选“十大地方公共决策实验”、进入“中国改革开放30年创新案例”120个候选名单、荣获第五届“中国地方政府创新奖”提名奖、选为中国“2010年十大民主法治新闻”、入选“浙江省公共管理创新案例优秀奖”。中央电视台、《人民日报》、《新华每日电讯》、《南方周末》、《参考消息》、《报刊文摘》、《中国人大》及人民网、新华网、凤凰网等各级各类媒体先后聚焦参与式预算改革。

台州市委书记陈铁雄、市人大常委会主任薛少仙等多次来温岭调研并作出批示，台州市党代会明确提出“总结、提升、推广温岭参与式预算做法”，台州市人大常委会在温岭召开全市参与式预算研讨会，要求各地从实际出发，逐步在乡镇（街道）试点推开参与式预算。

省人大两次组织调研组到温岭开展专题调研，撰写《关于温岭参与式预算做法的调查》。省委书记、省人大常委会主任赵洪祝在调研材料上专门作出重要批示，指出：“温岭市实施参与式预算的做法，是扩大公众有序政治参与、推进公共财政规范化建设的有益探索，对于加强基层民主政治建设、促进政府职能转变、构建和谐社会具有积极意义。”2011年全省人大工作经验交流会上，赵洪祝书记再次予以高度评价，并在讲话中指出：“对于这些实践证明行之有效的好做法好经验，一方面要认真总结，加以完善，另一方面要适时推广到其他乡镇进行学习借鉴，同时省人大常委会要密切关注、加强指导，切实发挥典型经验的示范引导作用。”

2011年8月22日，省委在《关于加强“法治浙江”基层基础建设的意见》中予以全省推行。意见明确指出，要“充分发挥基层人大在推进‘法治浙江’建设中的重要作用。积极推行‘参与式预算’制度，由基层人大负责组织，人大代表和群众代表参与，对政府及部门预算编制、预算执行情况进行民主恳谈，实现实质性参与的预算审查监督，提高政府财政预算、部门预算的科学性和透明度。”

冰已破，注定要启航前行。当时代的潮声化解百年的诉求，开启预算变革的曙光，浸润其中的是民主政治改革进程的足迹。细微处，感知的是民主的风声、时代的呼声。恢宏处，一艘开启公共预算改革的航船正在时代洪流中扬帆远航。