关于《温岭市域总体规划》执行情况的调查报告

市人大常委会城建环保资源工委

        《温岭市域总体规划》(以下简称《总规》)于2007年9月经省政府批准后，已实施整五年。为监督和推进《总规》的有效实施，市人大常委会于2010年、2011年连续听取市政府关于市域总体规划执行情况的报告。今年,按照市人大常委会的工作安排，将在前两年审议的基础上，对《总规》执行五年来的情况进行专题审议。市政府十分重视本次审议工作，由市住房和城乡建设规划局委托杭州市规划设计研究院对《总规》实施情况进行全面评估，编制了《温岭市域总体规划实施评估报告》，为审议《总规》执行提供了较为科学的依据。

        本次常委会审议前，我委从7月上旬开始，就《总规》执行情况及执行《总规》所涉的主要专项规划和《控制性详细规划》编制执行情况，先后到市建设规划、发改、国土、水利、行政执法、环保等15个部门和城市新区、东部产业集聚区、铁路新区等3个管委会以及太平、泽国等6个镇、街道召开多种形式的座谈会和工委议事委员会会议，开展了深入的调研；还专题听取了《温岭市域总体规划实施评估报告》编制单位的评估工作情况介绍，并到台州市住房和城乡建设规划局征求意见，力求本次调研能客观、真实、全面地反映《总规》实施五年来的情况。现将有关调查情况报告如下：

        一、《总规》执行情况的基本评价

        五年来，市政府及其各部门以科学发展观为指导，围绕“山、水为特色的现代化滨海生态城市”的规划目标，按照统筹城乡发展、调整产业结构、合理安排基础设施、改善生态环境的要求，找准定位，制定计划，致力于推进《总规》的贯彻实施，做了大量工作，作出了积极努力，《总规》执行情况总体较好。

        1、《总规》引领，专项规划有序跟进。2004年，为有效解决城市快速拓展与耕地保护、经济发展与生态环境保护、行政区划及管理体制与城镇发展等三大领域的矛盾，加快产业升级和经济社会发展，我市着手编制《总规》，于2007年经市人大常委会审议通过并报经省政府批准，成为浙江省第一个批准实施的县级《总规》。《总规》以“山、水为特色的现代化滨海生态城市”为城市发展定位，明确“一心两带三大片区”的市域空间发展格局，对我市市域的功能分区、城市化水平、生态保护、重大基础设施和公共服务设施进行较为全面的规划，并与《土地利用总体规划》进行了协调和衔接，构建了未来城市发展的基本框架。同时，在《总规》的指导下，我市相继编制完成了东部分区、西部分区、“大三角”片区规划和交通、水利、环保等专项规划。在此基础上，较为系统地编制了“十二五”专项规划，共有31个专项规划完成了审批发布，10个专项规划完成规划初稿，根据需要还新增了3个专项规划和8个其它规划，初步形成了覆盖城乡一体的规划体系，被评为省规划建设示范城市。

        2、注重实施，城乡建设逐步推进。五年来，市政府及相关部门比较重视《总规》的执行落实工作，按照《总规》提出的目标，较好地指导了我市经济社会和各项事业的发展。一是加快了城市化步伐。中等城市建设步伐加快，城乡一体化发展深入推进，城市化水平稳步提升，到2011年达到59%。建城区面积达35平方公里，人口30万。二是推进了重点区域建设。加快了城市新区、工业园区、铁路新区等建设，整合了城市新区和工业园区，启动东门路旧城改造项目，不断优化老城区功能，逐步完善市域范围内现代化的城市功能。成功创建了国家园林城市、省级生态市、省森林城市、省首批卫生强市和省卫生应急示范城市。三是推动了产业化发展。加快了东部产业聚集区建设，引导工业逐步向东部新区集聚；加快发展现代服务业；大力推进农业“两区”建设，农业专业化生产和产业化经营趋势日益明显。四是促进了城乡一体化进程。相继激发泽国、大溪、松门、箬横、新河等五个中心镇的活力，其中泽国被列为省级小城市培育试点镇，箬横、新河两镇被新列入省级中心镇。六个特色镇的城镇总体规划较好执行，镇、村生活污水处理、安全饮用水工程、农房改造、环卫体系等新农村建设已显成效。五是促进了重大基础设施项目建设。甬台温铁路、石松一级公路、76省道城南段复线、104国道泽国段复线建成通车，大石一级公路、车石隧道完成整修，城东高架、新客运中心、金清新闸排涝二期和河道疏浚整治等工程有序推进。六是逐步改善了公共服务设施。启动博物馆、文化馆、青少年活动中心和妇女儿童活动中心等一批公共服务设施建设，建成保障性住房6.6万平方米，惠及困难家庭1500户，建成市公共自行车系统并已投入使用。

        3、建立机制，规划管理得到加强。重视规划实施的组织领导工作。一是建立市城乡规划委员会。由市长、分管副市长和相关职能部门及街道主要负责人组成，并于今年7月相继出台文件，明确了市城乡规划委员会及其办公室的职责。二是健全规划管理机制。在规划编制、实施、执法等方面制订了相应的规定和办法，在规划行政审批等方面作出了许多探索创新，不断规范规划行政许可行为。三是加大违法查处力度。专门成立市违法用地违法建筑综合整治办公室，建立了快速反应平台，对违法用地和违章建筑开展整治。自“两违综合整治办公室”成立以来，共开展了50多次大拆违，强制拆除了442宗、占地面积390.52亩的违法用地和违法建设，对违法行为起到一定的震慑作用。同时，自2010年10月1日《浙江省城乡规划条例》实施以来，共查办规划违法案件1972件，下达拆除处罚决定95件，违章建筑得到一定遏制。

        二、存在的主要问题

《总规》执行的五年，是我市经济社会快速发展的五年，也是宏观形势发生变化较多的五年。随着经济社会全面转型的时代发展要求，以及生态、土地、水资源等基础资源日趋紧张的客观现实，使得《总规》在执行过程中暴露出许多问题和不足。其主要表现在：

        1、《总规》已难以适应发展需要。五年来，随着宏观政策调整，以及我市的发展环境和发展要求发生了一定的变化，《总规》已难以适应形势发展的需要。一是宏观层面对城市定位的调整。《浙江省新型城市化发展“十二五”规划》对我市的“大城市”建设定位，温台沿海产业带、集聚区的发展战略和省小城市培育试点镇、省级中心镇的功能强化等诸多新生因素，影响着市域空间结构及产业布局，亟需在《总规》层面作出相应调整。二是土地因素制约增大。尽管《总规》编制过程中，规划部门和国土部门作过一定的协调和衔接，《总规》批准我市城乡建设用地为179平方公里，但新一轮土地利用规划省政府下达的城乡建设用地总规模仅为141平方公里，先天就存在38平方公里的差距；加上我市当前耕地占补的后备资源匮乏，土地要素严重制约着我市未来发展规划的落实。三是《总规》编制自身存在不足。部分内容缺失、深度不足，中心城市缺少规划，城市化趋势、城乡人口规模的预定目标与发展现状存在一定的差距，还有部分公共设施的规划不够明确等。

        2、规划之间缺乏充分衔接。首先是《总规》与《土地利用规划》未能深度衔接。《总规》偏重于定性分析，在空间布局上缺少具体指导，其空间实施受制于土地利用总体规划，迁就于土地政策处理工作的难度，造成布局分散、“飞地”等现象较为明显。其次，专项规划与《总规》衔接不够。由于多年来规划协调机制、统一的空间数据基础和工作平台的缺失，相关部门编制行业专项规划时，虽然都经过了评审，但在编制过程中缺乏与《总规》及相关规划的深度衔接，导致在空间、规模、发展规划思路等方面存在一定差异，规划矛盾时常发生，给具体项目的落实带来困难和阻碍。如《总规》与其他城乡规划在地形图的使用上版本年份不同，规划衔接协调较难，致使建设项目与河道蓝线控制、水域占补等方面矛盾较多。

        3、“小控规”现象比较突出。《控制性详细规划》（以下简称《控规》）是依据《总规》，按照技术规范要求，老城区一般以2-4平方公里，新区以3-9平方公里为单元，对建设用地的使用性质、位置面积、建筑密度、容积率、绿地率以及配套建设的基础设施和公众服务设施等刚性的规划条件进行编制，并以此为依据控制和指导项目建设。而“小控规”是以项目建设需要，以项目地块为单位进行编制。“小控规”这一做法从规划角度看，将造成城市基础设施和公共服务设施不匹配，会引发诸多的“城市病”，是规划的一大禁忌。按照市人大常委会2010年审议《总规》实施时提出的意见，市政府近年来加强了《控规》的编制，中心城区《控规》覆盖率已达到100%。但是，所编制的单元《控规》没有依法办理审批，《控规》的法定作用无法发挥，其法律地位难以保证。为图便捷，使用“小控规”现象比较普遍。调查发现，规划随领导更换、受经济利益驱使和解决历史遗留问题等因素而调整现象较多，目前中心城市和各镇以1个或几个项目地块编制《控规》，先引项目、后编《控规》成为常态，这不仅对空间规划布局、区块统筹发展、设施配套和容量控制都极为不利，已成隐患，而且丧失了规划的科学性和严肃性。

        4、城市基础设施和公共服务设施规划执行滞后。五年来城市建设快速推进，但城市公共基础设施明显滞后，工程项目“重形象轻实质”、“重地上轻地下”现象存在，引发诸多的“城市病”。如2009年“9.29”、2010年“7.26”等涝灾的发生，与《总规》中明确的骨干河道排涝工程等城市重大防洪排涝设施尚未全面实施有很大关联。城区交通拥堵未得到缓解，与西环路尚未建成贯通，城市环线尚未形成，老城区道路尚未成网，交通难以疏散有一定关系。公交站场，纳污管网、公共厕所、垃圾中转站等公共基础设施不足；教育、医疗卫生、文化、体育等公共服务设施在数量、功能等级上与《总规》存在一定差异，自然资源和文化资源保护等强制性内容亟待落实，还有存在教育资源等向老城区逆向集聚的趋向。

        5、用地集约度下降。我市人均耕地低于全国、全省水平，当前耕地后备资源缺少，耕地保护与用地保障的矛盾日益突出。近年来，中心城市、建制镇建设用地规模呈双增长之势，建设用地量大，粗放增长、集约度趋低问题明显。城乡规划、产业发展规划与土地利用总体规划在用地规模、空间布局、开发时序上不能相互衔接，土地利用空间布局未进一步优化，工业用地没有充分向产业园区和工业功能区集中，人口向城镇集聚、住宅向社区集中的目标尚难实现，城中村整治、“立改套”和中心村建设推进缓慢，农房布局分散，致使人均占地面积超标，全市用地集约度下降。

        6、规划管理亟待加强。市城乡规划委员会建立已久，但宏观协调作用发挥不够，对重大规划和项目的决策作用没有有效发挥，规划的编审和执行监管不够到位。一是规划实施存在偏差。在实施近期规划建设过程中，环境、防灾安全等基础设施和公共服务设施的建设比例偏低，滞后于城市建设的进度。二是规划体系仍不完善。目前整个规划体系层次不清、结构不明，特别是部分重要专项规划缺乏编制办法的规范和指导，加上前期研究工作不够深入，导致规划编制要么缺乏深度、要么内容交叉，存在左右矛盾，前后不协调的现象。三是管理体制不顺。规划管理中多头管理、被动管理、分散管理现象存在；有文件难执行，能执行无规定的窘境仍未摆脱，使得《总规》未能很好发挥引领和指导作用。四是规划欠公开。各类专项规划编制后，仅限于少数相关部门和少数从业人员间使用，或只在个别场所和平台公布，公开范围和公开程度不够，公众知晓度和参与度仍然较低。五是违法建设现象依然存在。农村个人建房未批先建和擅自超长、超宽、超高，企业未批先建、少批多建以及房地产业主违章搭建现象存在，村留地开发建设缺乏有效监管。六是规划审批工作有待加强。尤其是《控规》报批不及时、调整不合规、备案不规范和分散审批、过于放权现象有待纠正。

当然，上述问题的存在，既有主观方面的原因，也有政策、土地和资金方面的制约，有待在今后的工作中不断改进。

        三、建议意见

        按照2006-2020的规划年限，我市的《总规》实施还有近八年的时间。为了今后一段时期我市经济社会可持续发展和《总规》顺应发展变化的形势需要，更好地发挥规划在新型城市化、城乡一体化、新农村建设、公共资源配置、生态环境保护等方面的引领作用，促进经济社会可持续发展，进一步完善规划体系，严肃规划执行，加强规划管理，保证《总规》的有效执行，我委提出如下建议：

        1、适应形势发展，科学修编《总规》。规划是政府在社会主义市场经济条件下，全面履行职能、优化资源配置、实现战略目标的重要依据和手段。要按照科学发展观的要求，抓住重要的战略机遇期，围绕全面建设小康社会，提前基本实现现代化的奋斗目标，注重解决经济社会发展的全局问题，注重速度与结构、质量、效益相统一，注重城乡、区域、经济社会相协调，注重发展需求与要素资源支持能力、生态环境承载能力相适应。要审时度势，认真分析我市当前面临的经济社会发展中的新情况、新问题，充分考虑《浙江省新型城市化发展“十二五”规划》对我市“大城市”建设定位、东部产业集聚区与铁路新区的规划、泽国小城市培育试点与新增的箬横、新河省级中心镇建设、大石化项目影响和建设用地规模超出规划范围等重要因素，认真总结规划实施过程中的发展规律和经验教训，汲取和借鉴《温岭市域总体规划实施评估报告》的建议意见，长远谋划，适时修编《总规》。并以提升环境承载能力为导向，充分论证，科学定位城市发展目标，合理确定发展规模，做到适度超前规划、合理布局，努力打造生态宜居城市。     

        2、完善规划体系，加强规划衔接。一要完善规划体系。加快建立和完善层次分明、结构清晰的规划体系，明确城乡规划、土地利用规划、海洋功能区划等空间规划和产业规划、基础设施建设、生态环境保护等各专项规划的关系，加快形成上下协调、左右衔接的规划体系。二要统筹规划编制。各类规划的编制要以经济社会发展规划纲要为依据，明确各项规划定位和编制的内容、目标、时序与深度，明确分工和职责，切实改变目前各类规划数量过多、部分规划内容空泛的状况。加强规划研究，注重节约集约用地，并统筹地下空间利用，努力保证规划编制的科学性和合理性，增强针对性和操作性，使之成为本领域落实宏观调控措施和安排投资项目的依据，努力实现规划“编审一个口”。三要强化规划衔接。充分发挥市城乡规划委员会及其办公室的作用，坚持专项规划遵循空间规划、下级规划服从上级规划的原则，加强对各类规划的统筹协调和有机衔接。切实避免部分规划内容自相矛盾、政策效果相互抵消和规划部门化现象，尽可能减少重复编制、内容交叉、空间重叠，努力实现空间布局“规划一张图”。同时，要重视东部产业集聚区和铁路新区游离于《总规》覆盖之外的现实情况，统筹东部产业集聚区和松门、箬横等周边关系，做好铁路新区与泽国、大溪的规划衔接，充分发挥其辐射和带动作用。

        3、严肃规划执行，增强规划刚性。《总规》一经批准就具有法律效力，各级各部门要严格执行。一要坚持执行规划的严肃性。认真贯彻执行《中华人民共和国城乡规划法》和《浙江省城乡规划条例》，做到及时编制规划、及时报批发布，调整和变更规划要依照法定程序办理，自觉维护好规划的严肃性。二要努力杜绝“小控规”现象，深刻认识“小控规”的危害。在《总规》的引领和指导下，从大局出发，从长计议，按照规划编制规范，做深做细前期研究工作，认真负责地编制《控规》，使《控规》科学合理、适宜操作，并依法做好报批和备案工作，自觉维护好规划的刚性。三要认真落实规划的约束性内容。对各级各类规划规定的各项控制性、强制性指标以及禁止性、限制性行为，切实加强监督管理，使之成为约束社会公众行为的准则。四要优先安排基础设施和公共服务设施项目。着力推进防灾减灾等基础设施建设，解决城市安全隐患，加快教育、医疗卫生、文化、体育等公共服务设施建设，有效保护自然和文化资源，提升城市的品质和文化内涵。  

        4、加强规划管理，强化规划执法。一要完善管理审批制度。坚持规划决策主体应与规划层次、效力相适应，不断完善科学合理的规划审批制度。要积极探索规划编制和规划执行的审批权相对集中机制，避免规划审批过程相互矛盾和随意变更现象，努力实现规划“审批一支笔”。二要积极实施“阳光规划”。采取多种形式广泛征求社会各界和公众意见，保证公民、法人和其他组织参与规划编制和了解规划内容的权利，特别是与人民群众生活密切相关的空间规划、专项规划，除保密外都应公开，不断提高规划的透明度和参与度。规划批准后应及时发布，接受公众监督。同时，要努力改变以往规划仅限于本单位和本部门内部使用和内部自我保密的做法，确保规划资源共享。三要严格执法，加强监管。市政府及规划主管部门要加强对镇、村规划实施情况的监督检查，公开监督检查情况和处理结果。对不按规划实施或违反规划的行为，要及时制止，及时查处，防止违规现象滋长蔓延，着力把违法建设控制在萌芽阶段。对一些负面影响较大又无法采取改正措施消除影响的违法建设,要加大执法力度，必要时在媒体上公开，切实遏制违法用地和违法建设现象，提高执法震慑力。四要进一步规范规划管理程序。市政府及城乡规划主管部门要进一步加强规划管理，规范审批程序。市总体规划和近期规划报送审批前，要提请人大审议，依法定期对规划实施情况进行评估并向本级人大提供评估报告。中心城区的《控规》经市人民政府批准后及时报市人大常委会备案。要坚持每年向市人大常委会报告规划的实施情况，及时研究处理审议意见，不断提高规划的科学化、民主化和法制化程度，保证《总规》的贯彻执行，努力建设“山、水为特色现代化滨海生态城市”。