预算法修订历经三次推延 被指涉及多个部门利益

                                         2011年02月28日14:39  南风窗

限制政府花钱

　　《预算法》的修改已经连续两届列入“全国人大常委会5年立法规划”当中，并规定在2010年内至少要进行一次审议。但经过3次推延后，讨论再启动的时间，被推迟到2011年“两会”之后。为什么《预算法》的修改如此之难？因为预算制度是对财政支出的节制，是对政府权利的限制，使其不能随意挥动手中的权杖。它更涉及对现行公共资源的重新配置，是各级政府间、政府和部门间、政府和人大间利益权利关系的重构。

　　“十二五”期间改革的一个重点就是政府转型，近年对改革在某些领域出现倒退的批评声不断，在一些地方，政府权力有扩张的迹象。行政体制改革的推动，需要进行新一轮政府限权。《预算法》如果修改和执行到位，对政府限权的作用将不可限量。也许，正是因为预算制度可以作为行政体制改革的突破口，《预算法》修改起来才更加困难重重。

　　虽然预算制度一直在改进，但目前中国的预算透明仍处于初级阶段，对地方政府来说，预算外收入一度相当于甚至超过预算内收入，成为政府收入的半壁江山，号称“第二财政”。在过去很长时间，预算外收入都游离于人大和公众的监管视野之外。人大对于预算草案的审议被认为是“象征性的审议”。从2005年起，各级“两会”不再宣读预算报告，接下来人大代表的讨论也不够充分，每年审议后的10几处修改，往往只是标点和字眼。

　　现在的修改稿比现行《预算法》有了一些改进，但政府行政部门在预算过程中仍然权力过大，人大的审批和监督权没有得到足够的保障。《预算法》修订的关键就是要看公民以及各级人大在预算过程中的权力和能力能否得到应有的法律保障。

　　作为规范国家公共财政收支的一部根本大法，《预算法》的修订历程曲折，充满争议，在时间上一再拖延，凸显当前改革的复杂性和难度。但中国改革进行到现在，预算制度进行进一步改革是大势所趋，势在必行。在新的《预算法》出台之前，会经过十分激烈的博弈。

　　预算变法掣肘

　　文_本刊记者  邢少文  发自广州

　　2010年“两会”期间，就曾传出关于《预算法》进行新一轮修改讨论的消息，这部法律的修订曾经列入两届全国人大立法五年规划，但目前来看，何时出台仍然是个未知数。

　　“2010年版修改草案3次被拒绝上全国人大常委会预审，按时间上来算，要上全国‘两会’审议，最早也要到2012年‘两会’了。”一位受访专家对本刊记者说。

　　作为规范国家公共财政收支的一部根本大法，《预算法》的修订历程曲折，充满争议，在时间上一再拖延，凸显当前改革的复杂性和难度。

　　修改争议

　　对1994年出台的《预算法》进行修订是久议之题，法律滞后于现实已是共识。

　　“毕竟原《预算法》通过之时还是市场经济初创时期。现在，公共财政改革已经从最初的构建框架到现在的完善公共财政体制，无论从实践，还是从理论来看，《预算法》的修改已是势在必行。政府预算编制、执行、监督等的一些实践和改革意图，也需要在《预算法》中得到体现。”中国社科院财贸所研究员、财政研究室主任杨志勇接受记者采访时说，其多次参与《预算法》修改讨论。

　　中国真正意义上的公共财政预算改革是从1999年开始的，国库统一支付、政府采购、收支两条线、政府收支分类、部门预算等改革成果需要纳入法律范畴，多年来财政预算出现的随意、混乱、不透明的弊病需要修正，预算执行和监督权力需要加以明确。

　　《预算法》启动修改讨论是2004年，其后曾多次进行讨论，2007年亦曾有过一次未果的修改版，而最新一版的修改草案则是2010年由全国人大和财政部共同完成的。

　　对于修改草案迟迟没有提交人大常委会预审的原因，“一方面与国务院的强力介入有关，国务院法制办2010年主动召开一系列的会议，论证现行《预算法》的修改。一方面人大常委会的积极性也有问题。”一位受访专家表示。

　　据了解，最新版草案征求意见稿维持原《预算法》11章的结构不变，原法共79条，修改后为96条，其中，未修改38条，修改32条，新增26条。在专家看来，这是属于“小改”。在预算完整上将政府基金预算、社保基金预算和国有资本预算也统一纳入政府预算，同时允许将地方债务也列入政府预算范围。在预算的严肃性上对于预算超收收入、预算调整亦需提交人大审批。

　　从“公共财政”的角度出发，《预算法》是对政府收入和支出的权力进行约束的一部法律，但目前在有关的人大权力调整上，变动并不大。比如预算调整权限问题，政府部门倾向于较大的调整权，须经人大批准的调整层次比较高。在违反《预算法》的惩罚上，修改草案也并没有做出明确规定。

　　而关于预算公开，原法并无相关规定，而在修改草案中虽提出公开，但规定“预算公开的具体内容由国务院规定”，这都无疑体现了权力之间的拉锯。

　　修改过程中有部门利益的掣肘。“如教育、农业等部门法律法规有法定支出的提法，但从中国和各国的实践来看，法定支出的规定应该休矣。这与《预算法》规定是相抵触的，但由于涉及太多部门利益，这恐怕还很难在《预算法》修订中得到体现。”杨志勇说。

　　央地权力调整

　　现行《预算法》规定，国家实行一级政府一级预算，共设立中央、省、市、县、乡等五级预算。该法同时规定，中央和地方实行分税制，各级预算应做到收支平衡。

　　这些规定都与目前的财政管理体制存在诸多的不适应之处。1994年分税制之后，中央和地方财权和事权分配上的不统一成为一大问题，土地财政的依赖、非税收入、地方隐性债务等问题也伴随相生。与现时的“省管县”等财政管理体制改革方向也不适应，分税制的规定也仅限于中央与省级政府之间，在省之内，又普遍财权上移，事权下沉，基层政府的财政收支状况难以平衡。

　　“过多的财政级次、财力层层集中的结果，导致了基层财政的困难。”杨志勇指出。基层财政的困难结果是地方举债盛行，但受限于现行《预算法》规定，这些债务都没有进入预算编制和监督的范畴。

　　这也是目前《预算法》难以进行大修的一个局限，中央和地方事权和财权的划分尚不清晰，中央与地方的分配关系尚未理顺。对此，《预算法》草案规定为：各级政府之间应当建立支出责任与财力保障相匹配的财政管理体制。但具体规定却不明确。

　　为平衡地区财政支出，一般采取转移支付的方式，这也导致在地方政府预算中经常出现混乱情况，专项支出多，一般转移支付少。这样一来，地方预算收入所包括的不仅是本级收入和下级上解，还有很大一块“蛋糕”是上级的补助。

　　近些年来，上级政府通过转移支付和启动内需政策的实施，地方政府得到的补助资金越来越多，造成财政体制存在中央和省专项补助过多、一般转移支付比例偏小问题，实际上造成年终决算数字远大于年初预算的，也主要是专项补助。在中国，则出现了一般转移支付比重偏低、专项转移支付项目过多等突出问题。

　　2010年中央对地方转移支付预算中，专项转移支付占全部转移支付比例的52%。按照现行法规，政府只要笼而统之地向人大报告即可。这样的制度安排导致大量财政资金游离于人大监督之外。

　　因此，“很多地方政府在年初提交人代会审议的预算草案，和次年提交人大常委会审议的决算草案存在很大偏差，有的地方预算占决算的比重不到50%。”安徽歙县人大常委会办公室的凌朝晖指出。

　　这种现象极大地损害了预算法的严肃性，削弱了年初预算编制的科学性和完整性，并不符合全口径预算的方向，也使得人大的监督很难到位。

　　但显然，这些涉及中央与地方权力和利益调整的不合理之处在《预算法》的修改中，也面临着权力拉锯，据悉，在修改草案中，规定了转移支付制度的具体实施由国务院决定。而关于地方政府发债、举债额度不仅要报本级人大批准，还要报国务院批准。

　　地方试验难促法律修改

　　多年来，虽然《预算法》的修改一直踟蹰不前，但在地方，预算改革的试验一直也在进行，在地方预算改革的过程中，许多做法已然突破了现行《预算法》，但这些改革经验目前仍然没能促进《预算法》的实质修改，不能不说是一大遗憾。

　　在预算公开方面，广州市财政局的预算公开、四川省巴州区白庙乡的账务公开，都得到了良好的社会反响。而在河北、河南、上海等地预算实验中的民主恳谈会、提升人大代表权力的做法，也是突破。

　　在上海闵行，在政府编制预算时，不仅区人大财经工委提前介入预算编制，组织预算项目听证会，对政府预算安排草案进行评审，区政府也会邀请人大代表对一些实事工程和建设项目进行评审和筛选，并将人大代表的一些建议吸纳到预算中。而且，10名人大代表就可以提出预算修正案。不过，闵行的人大代表尚未将这一权力付诸实施。

　　在浙江温岭新河镇，自2006年开始，5名以上人大代表联名就可以提出预算修正案，修正案若获得全体代表半数以上支持，则通过成为预算的一部分，新河人大代表在2006年、2007年人代会上，共提交了24份“预算修正议案”，其中有3份“预算修正议案”获得通过。

　　此前，湖北、山西、云南、海南、广东、河北等省份，通过地方立法，明确了人大具有预算修正权。近些年，广东省人大代表经常将这一权利付诸实施。

　　但让人遗憾的是，这些做法目前在《预算法》修订过程中，没有得到充分借鉴和体现。

　　“受制于财事权分配的限制，目前地方的试验都面临着上位约束的问题，预算改革必须是自上而下，这也是地方试验没有推动《预算法》修改的一个问题。”天津财经大学教授李炜光说。

　　“一些预算改革的实践做法，也很难充分吸收到《预算法》中去。毕竟预算涉及的不仅仅是一个财政问题，还是政治问题。”杨志勇则指出。

　打开预算的暗箱

　　文_邓淑莲

　　不可否认，中国自改革开放以来，政府信息公开，包括预算信息的公开有了可观的进步。从改革开放前的“法无准许即保密”的绝对保密状态发展到如今“法无禁止即公开”、“公开为原则、不公开为例外”的制度化状态。2008年5月《中华人民共和国政府信息公开条例》的正式实施，标志着中国政府的信息公开迎来了史无前例的发展时代。中央政府每年公布的预算信息中增加了各种预算表；广州市破天荒公布了全部部门预算；四川省白庙乡则因公布了完整详细的政府预算而成为史上第一“裸乡”。

　　尽管如此，我们不得不承认目前中国的预算透明仍处于初级阶段，即使以较低的标准衡量，也处于极低的水平。可以说，中国的预算就像在一个暗箱里，透明度远远不够。

　　公开的与不公开的

　　公开的预算信息只占全部预算信息的极小部分，至少有80%的预算信息没有公开。一般而言，公共预算资金包括三大部分，即用于提供公共产品和服务、履行政府职能的政府基金，政府受托代管的信托基金(主要成分是社会保障基金)以及政府运用企业经营规则，像企业一样进行经营活动的经营性基金(在我国主要是国有企业基金)。这三块基金都为公众所有，其收支及资产负债信息毫无疑问应向公众说明和公开。但目前在我国，社会保障基金和国有企业基金预算及其执行结果信息基本没有向立法机构和公众公开。而政府基金中公开的也只是其中的一部分，即我们经常说的预算内资金，主要是税收。政府每年使用的巨量其他公共资金，包括土地批租收入、债务资金、各种收费等均未列入预算，更无从谈起公开。以2009年为例。

　　根据中共中央党校周天勇教授的研究，2009年我国预算内的财政收入只有68476.9亿元，其中税收为59514.7亿元，其他收费等项目为8962.2亿元。而在此之外，还有预算外表内收费和表外收费12999.8亿元，社会保险金16116亿元，土地出让金收入15910.2亿元，探矿权和采矿权出让收入57.35亿元，发行彩票收入1324.79亿元。预算之外的收入占全部财政收入(共计114885.04亿元)40%多，这里还没有包括国有企业收入。也就是说，政府预算中至少有40%的信息没有公开，或者没有以正式的方式公开。

　　不仅如此，目前我国政府公布的预算信息只是政府的收支信息。政府的资产负债信息则没有公布。政府的资产负债信息与收支信息一样重要，也是公共资源的一部分，其所有者是公众。资产负债的多少同样决定着政府提供公共服务能力的大小。政府的资产负债包括金融性资产负债，如债券和非金融性资产，如办公大楼、各种基础设施和国有企业资产等。即使收支信息全部公开，而资产负债信息的缺失也使公众及其代表无法完全了解政府，更不用说监督和制约政府了。

　　粗线条的公开

　　政府公开的预算信息极为笼统，不能为立法机构和公众提供进行预算决策和预算监督的详细信息。政府预算体现的是一种受托责任。向公众及其代表详细说明政府履行这种受托责任的过程及其结果是公共预算的必然要求。为使公众及其代表更好理解政府预算，政府预算必须按部门、职能和经济进行分类。部门分类的目的是向公众及其代表说明具体是谁在使用公共资金；职能分类告诉公众及其代表的是资金用在了何处；而经济分类则是让公众及其代表了解公共资金是以何种方式被使用的。

　　缺少了哪一种分类，公众及其代表都无法完全了解政府预算。相应地，政府公开的预算信息也应该包括这三类信息。目前，我国各级政府预算虽然有上述三种分类，但却只公布了职能预算信息，部门预算信息基本没有公开，而经济预算信息则无任何公开。部门预算信息比职能预算信息更为详细，而经济预算信息则是三种预算信息中最为详细的信息。具体一个部门有多少钱用于人员经费，多少钱用于公用经费都靠经济分类信息提供。没有这类信息，任何人都无法正确判断每一笔钱政府是否应该使用，使用多少是合适的。

　　而这些仅仅是政府基本预算上的问题。中国政府预算中的一个很大比例(至少占全部预算的40%)是项目预算。与基本预算相比，项目预算的透明度更差。从我们调查的结果看，最好的情况是公布了项目预算总额以及各项目预算额，至于每一项目中的人员经费和非人员经费使用的明细情况均无法获得。

　　公众被排除在外

　　预算过程不公开，公众几乎被排除在预算过程之外，而各级人代会也只能有限地参与预算过程。预算过程包括预算的编制、审批、执行和评估审计四个阶段。公共预算要求公众及其代表全程参与预算过程，即预算过程应完全向公众及其代表公开，即在预算编制阶段，政府应在开始编制预算前一个月公开预算前报告，让公众了解下一财政年度政府预算编制的目标和各种参数及支出的重点。在预算审批阶段，政府的预算应完全向立法部门公开，由立法部门在充分征求公众意见和进行充分讨论的基础上做出预算决策。在预算的执行阶段，政府及其部门应定期公开预算执行情况的信息，以便公众及其代表监督。而在预算的评估和审计阶段，政府应公开整个财政年度的预算收支和资产负债情况，并由对民众负责的独立审计部门审计。

　　在中国，上述预算过程四个阶段中除了预算审批外，编制、执行和评估审计均由政府部门进行，没有有效的公众的参与和监督机制与渠道。即使是预算审批，各级人大的介入也十分有限。虽然《预算法》规定，各级政府预算要报送各级人大审批，但审批权中没有包括预算修正权。人大代表叶青认为，人大对于预算草案的审议近几年来越来越成为象征性的审议。从2005年起，各级“两会”不再宣读预算报告，接下来人大代表的讨论也不够充分，每年审议后的10几处修改，多是标点和提法。

　　不仅如此，预算提交人大审批的时间安排、人大审批预算的机构设置和程序都使得各级人大失去了审批预算的能力。加之政府报送人大的预算不完整、不详细，人大作为立法机构的预算决策权大打折扣，由此导致每年政府的预算规模和结构安排都是政府意志和偏好的体现。

　　预算的极不透明为个别政府部门及官员利用信息优势大肆侵犯公众利益、谋求集团或个人私利的机会主义行为提供了便利条件。公共资金被挪用或滥用、违背民意的形象工程、奢侈浪费的职务消费、贪污腐败、以权谋私、中饱私囊等现象，都与预算不透明、从而缺乏公众及其代表的有效约束和监督密切相关。

　　预算外收入的终结？

　　文_本刊记者 曾东萍 发自广州

　　“预算外收入”一向是个坏孩子，总与乱收费、部门小金库、腐败等令人深恶痛绝的现象连接在一起。

　　从2011年起，这个坏孩子将从中国的预算管理体系中除名。早前，财政部部长谢旭人在全国财政工作会议上表示，2011年要全面取消预算外收入。而在2010年3月10日，全国人大常委会预算工作委员会主任高强也透露，《预算法》的修改将明确地提出“所有的政府收入和支出都应当纳入预算”。

　　最显而易见的变化是，“预算外收入”将从国家文件中消失，取而代之的是规范化程度更高的“非税收入”。更重要的是概念转换背后的变化，即一笔庞大资金的上缴和支出方式将更加规范，监督和管理更加严格。

　　但这是否意味着预算外收入真正退出历史舞台？它会否在利益部门的“安可”声中换一身新装再粉墨登场？

　　一笔糊涂账

　　预算外资金始于上世纪50年代，“当时的存在有一定合理性，调动了部门、单位积极性，因地制宜地做一些事。但从80年代开始，预算外资金越来越大，由过去的几亿、几十亿，演变成现在的几千亿、几万亿。”中央财经大学财政学院院长马海涛说。

　　所谓预算外资金，是指国家机关、事业单位、社会团体、具有行政管理职能的企业主管部门和政府委托的其他机构，为履行或代行政府职能，依据国家法律法规和具有法律效力的规章而收取、提取、募集和安排使用，未纳入财政预算管理的各种财政性资金，包括行政事业性收费、主管部门集中收入和其他预算外收入三种类型。预算外收入一度相当于甚至超过预算内收入，成为政府收入的半壁江山，号称“第二财政”。

　　在过去很长时间，预算外收入都游离于人大和公众的监管视野之外，成为一笔看不清道不明的糊涂账。

　　预算外资金到底有多少呢？依据中国社科院财务绿皮书计算，2009年全国预算外收入6600亿元。不过在社科院的统计中，土地出让金、国有资产经营收入、社会保障金等并未纳入。

　　根据中央党校研究室副主任周天勇教授测算，2009年全口径政府收入达到114885.04亿元，与财政部公布的财政收入数字68476.9亿元，相差近4.6万亿。4.6万亿中就包括16116亿元社会保险金、15910.2亿元土地出让金收入等非税收入。

　　这些非税收入近年大多已逐渐纳入预算管理，但仍未进入一般预算的大账本，“从约束的程度来看，比一般预算的约束力要低。” 中山大学政治与公共事务管理学院院长马骏说。

　　财政部公布的2010年全国财政收入达到83080亿元，税收收入为73202亿元，“全口径财政收入估计达到15万亿。”周天勇对记者说。如此计算，非税收入超过7亿，与税收收入相当。

　　“预算外收入和非税收入比例过大，有两个后果，一是政府收入难以纳入统计，政府税收全貌难以反映，老百姓税负负担较重；二是如果缺乏有效的预算管理，容易存在违规行为，产生腐败、小金库等问题。”马海涛说。

　　欲断难断的利益链条

　　预算外资金规范化改革，早从上世纪90年代就开始了。1993年实行预算外收支两条线改革，意在打破部门和单位“自收自支、收支一体”的利益链条。2000年开启的部门预算改革，实行“一个部门一本账”，就是要把预算内外资金都纳入部门预算管理。但是，改革的红旗飘飘，预算外收入的彩旗依然不倒，“一边改革一边膨胀”，使得改革的成效大打折扣。究其原因，在于地方政府部门和单位顽固的既得利益。

　　地方收费主体有地方财政部门、交通部门、国土管理部门、工商部门、公安、司法、检查等。据北京大学中国经济研究中心的平新乔教授统计，1995年到1999年的预算外膨胀主要源自税费，1999年后则主要来自卖地。矛头直指地方政府。

　　从1999年进行预算体制改革以来，财政部实施了收缴分离、票款分离、非税收入银行代收等改革措施，试图完善监管，使部门“收支脱钩”落到实处，切断部门“创收”的利益链条。但这种技术层面的改革只是治标而非治本之策。

　　实际上，地方政府和部门的利益冲动难以遏制，根源不仅在于“谁收费谁使用”的制度漏洞，还在于现行财税体制下，地方政府“很差钱”的体制漏洞。

　　尽管阻力重重，但改革还是在持续推进：财政部2003年起将30个部门的118项收费、2004年起将26个部门的76项收费、2007年起将土地出让收入、2008年起将彩票公益金先后纳入预算管理。

　　2010年11月15日，财政部印发《关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》(财预［2010］88号)，要求从2011年1月1日起，将按预算外资金管理的收入(不含教育收费)全部纳入预算管理。

　　“取消预算外收入是水到渠成的事情。”马骏说，“1999年开始的预算改革进行至今，最大的进步就是不停地把预算外资金关进笼子里。”

　　改革后，预算外收入纳入预算管理后，收入预算级次保持不变，原上缴中央财政专户的收入上缴中央国库。全部预算外收入纳入预算管理后，政府收支分类科目也会作出相应调整。

　　“与以前相比，有两个根本改变：一是从部门账户到了财政专户，二是即使仍主要由部门使用，部门至少也必须有一个预算，而不能再像以前那样直接支用。把预算外收入关进笼子，实际上是要堵住预算外收入的制度漏洞。”“要想控制部门的活动必须控制资金，只有规范了资金，才能规范活动。”

　　即使实现了真正的“收支脱钩”，也面临着新的问题，财政部财政科学研究所所长贾康曾撰文指出，“执收执罚单位没有了原来收支挂钩时候直接的‘利益激励’，在法规制度不完善，监管不严密的情况下，可能进行征收前转移或非法、违规减免。这样，非税收入部门和单位所掌握的减收和免收权就有可能转化为权力租金，从而诱发寻租行为与权钱交易，导致非税收入不能应收尽收。”

　　欲断难断的利益链条，左右为难的改革方向，昭示着预算外收支改革在走完重要的一步——预算外资金纳入预算管理，进入公共预算的大家庭后，正面临着更为艰难的监管和体制改革问题。

　　《预算法》修订值得期待

　　“取消预算外收入，有两层意思，一是该清理的要清理，二是该纳入预算内的要纳入预算内。工商管理费、市场管理费等一些行政事业性收费应当取消，社保基金、土地出让金和国有资产经营收入应当纳入预算内。国有企业利润现在上交得比较少，而有些国有资产，比如银行利润根本没有上交一说。”周天勇指出。

　　从预算编制的范围看，中国要建设一个包括政府公共预算、国有资本经营预算、社会保障预算在内的“复式预算体系”。从现实改革来看，这个体系正在逐步建立：在2010年“两会”，中央国有资本经营预算第一次提交全国人大审议，并启动试编社会保险基金预算，中央和地方土地出让收支也首次出现于预算报告中。

　　马骏认为，编制社保基金预算的挑战是最大的。“严格来说，社保基金是难以预算的，而且即使社保账户没钱也要保证支出。编制预算，主要是形成约束机制。社保收费改成社保税，从国资账户划拨补充，都是改革的方向。另外，国资预算范围应该扩大，目前还是小国资预算，还有很多国有资本经营收入未纳入预算。建立完整的预算体系，需要高层机制进行协调。”

　　实现全口径预算管理后，首先面对中国宏观税负水平问题。因统计口径的不同，中国宏观税负水平尚存争议。国际货币基金组织IMF发布的数据显示2007年至2009年，我国宏观税负分别为24%、24.7%和25.4%，中国社科院财贸所发布的数据显示2009年我国宏观税负为32.2%。按周天勇的统计数字，“政府收入占GDP的比重达到34%~35%，行政性支出达到40%。”周天勇说，“这是很不合理的，所以应划定两条法定红线：财政收入占GDP比重不能超过30%、行政性支出不能超过15%，或可适当放宽到19%。这两条红线应该通过人大立法确定下来。”

　　除了在行政层面，财政部门要对所有政府收支进行全口径管理外，“全口径预算管理”还包含另一层面的内容，即在立法层面，各级人大要对政府所有收支进行全口径控制和监督。只有真正实现这两个层面的监管，才能防止预算外收入从“黑户”进入“黑箱”。

　　但在现行《预算法》中，仅有“预算外资金管理办法由国务院另行规定”的条文，这等于在法律上将“预算外资金”排除在《预算法》范围之外。全国人大常委会预算工作委员会主任高强曾强调，《预算法》修改的核心内容之一是增强预算编制的完整性，“《预算法》正式实施以后，在我国存在多年的政府预算外收支将成为历史。”这意味着预算外收入将真正退出历史舞台，值得人们期待。

　　开弓没有回头箭，“预算外收入明目张胆的年代已经过去。”马骏说。

《预算法》修订的误区

　　文_蒋 洪

　　《预算法》的修订已经列入全国人大的议事日程，由全国人大预算工委和财政部共同起草的《预算法》修改稿已经完成，并向社会各界征求意见。曾听一位高级别的政府官员说，到目前为止尚没有出现一个因违犯《预算法》而受到起诉的案例。这从一个侧面反映出现行《预算法》的问题，它只是确定了一些抽象原则，但在具体层面却缺乏明确的法律界限，因而不具有法律的权威性和可操作性。修订后的《预算法》会怎样？这确实是一件大事，在它成为正式的法律之前，有必要进行广泛的讨论和审慎的思考。

　　国家、政府和人民

　　《修改稿》中有关立法宗旨的条款与现行《预算法》完全相同，具体表述为：“为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，根据宪法，制定本法。”

　　《预算法》必须“根据宪法，制定本法”。中国《宪法》规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”同时还规定，各级人民政府是各级人民代表大会的“执行机关”。《宪法》对人民、人民代表大会以及政府三者之间的关系规定得非常明确，人民是国家权力的本源，人民通过其代表机构来管理政府。《预算法》必须将《宪法》的这一基本精神明确体现在《预算法》立法宗旨的条款中。

　　我反对在《预算法》中用笼统的“国家”一词来代替《宪法》所确认的人民、人代会和政府之间的三者关系，因为这在法律上是含糊不清的。这种含混很容易发生概念的转换。

　　究竟谁管谁，管什么，法律上必须把话说明白。公民以及各级人大在预算过程中的权力和能力能否得到应有的法律保障是预算修订的关键。

　　“公开”不是句空话

　　预算信息的公开和透明是公民和人大履行职责的前提条件。现行《预算法》对预算信息公开和透明未做任何规定。《修改稿》增加了一个条款：“经本级人民代表大会或本级人民代表大会常务委员会批准的预算、调整预算、决算，应当及时向社会公开，但涉及国家秘密的内容除外。各级政府财政部门负责本级政府总预算、决算的公开。各部门负责本部门预算、决算的公开。公开的实施办法，由国务院规定。”这是一个进步，应该予以肯定。我关心的是这个条款是否真正具有法律效力，能达到预算信息公开的目的。

　　如果不清晰地划出“公开”的法与非法的界限，法将不法。必须在条款中明确规定预算公开的时间、内容、方式等各环节的法律底线，基本原则是要满足公民和各级人民代表大会在预算全过程中有效行使权力和履行职责的信息需要。

　　“部分”不能当作“全部”

　　《修改稿》新增条款对预算的完整性做了规定，“各级政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，“ 各级预算包括政府公共预算和政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算等”，比现行《预算法》有了些进步。

　　然而，《修改稿》在随后的条款中规定：“预算收入包括：(一)税收收入；(二)依照规定应当上缴的国有资本收入；(三)政府性基金收入；(四)行政性收费收入；(五)其他各项政府收入。”这个表述将相当一部分收入排除在预算之外，“全部收入”已不存在。

　　首先， “事业性收费收入”没有列入预算收入。这是政府所属的事业单位收入的一个十分重要的部分，缺少了这一块，公共预算的收入就是不完整的。

　　其次，社会保障收入没有列入预算收入范围。既然规定了社会保障预算是各级政府预算的一个组成部分，为什么在预算收入范围中没有列出社会保障收入？是《修改稿》的技术性差错还是考虑将这笔收入做预算外处理？如果是后者，那么社会保障预算收入的完整性又从何说起呢？

　　第三，国有资本经营预算的收入只是“依照规定应上缴的国有资本收益”，未上缴的国有资本收益被划出了预算收入。我国目前绝大部分国有资本收入是不上缴预算的，这样，“全部收入”只是一个零头了。

　　尽管各种收入其来源、性质以及用途有所不同，管理方式也不尽相同，但从本质上来说，它们都是政府的收入。《预算法》必须明确规定，政府的全部收入和支出，不论上缴与否，不论归列入什么账户，不论由什么部门、单位、机构来管理，都必须不折不扣地全部纳入预算报告和监督体系。

　　人大审批权不应受限

　　《修改稿》对预算编制增加了新的条款：“报送各级人民代表大会审查的本级政府预算草案，一般收支编列到款，重点支出编列到项。”这一条看似对政府编制并提交人大的预算提出具体要求，但实质上却不适当地限制了人大的权力，为政府行政部门使用资金以过大的自主决定权。

　　按《修改稿》规定“编列到项”的只是“重点支出”，这意味着大部分支出只需编制到“款”。什么是“重点支出”？《修改稿》没有规定，界定“重点支出”实际上就成了行政部门权力。

　　需要了解一下“款”的具体内容，看一看“款”以下不需人大审批意味着什么。我国预算支出按其功能分成10多个“类”，每一个“类”又划分为若干个“款”。例如，“教育支出”就是一个“类”，这个“类”又分成普通教育、职业教育、成人教育等10多个“款”。预算编制和审批到“款”就意味着有关教育支出给出10多个“款”的数额。在款这个层面上，可以看到支出仍然是十分笼统的。例如，“普通教育”就包含学前、小学、初中、高中、高等教育，每一个层次的教育又有很多学校，各个学校的支出还有很多具体分类。离开了这些具体信息，人大无法对“普通教育”这个数字进行有效的审查，而且通过的预算对这个总数在各单位和各种用途之间的使用也没有任何法律约束力，怎么使用这笔资金完全由行政部门说了算。

　　在编制到“款”的情况下，人大不可能在预算审批过程中，将各种不合理的支出，例如三公消费、政绩工程，从行政部门编制的预算中识别出来，并剔除出去，也不可能在预算执行和监督过程中追究行政部门的支出责任。因为根据编制到“款”的规定，这些问题不可能被发现，即使发现了也不违背人大通过的预算和制定的法律。

　　建议预算立法中对预算编制标准规定如下内容：各级政府编制和提交各级人民代表大会审批的预算草案，包括本级政府预算、本级政府所属的部门和单位预算，收入编制到目，支出按功能分类编制到项，支出按经济分类编制到款。项目支出必须按项目分列。

　　审批前的授权不能无限

　　尽管法律要求预算要通过人大审批才能执行，但我国预算历来就是还未审批就开始执行了。其原因是，我国预算年度从1月1日就开始了，而人大会议通常在2、3月举行。

　　从根本上解决问题是将人大开会的时间提到预算年度开始之前，而《修改稿》提出的方案则是通过法律授权政府在人大审批之前可以先进行部分支出。《修改稿》规定，“预算年度开始后，各级政府预算草案在本级人民代表大会批准前，本级政府可以安排下列支出：(一)上年度结转的支出；(二)必须支付的本年度部门基本支出、项目支出，以及对下级政府的转移性支出；(三)法律规定必须履行的支付。预算经本级人民代表大会批准后按照批准的预算执行。”

　　我认为这一规定授权过度。

　　第一项“上年度结转的支出”可以授权，因为上年度的预算已经进行了审查，并且得到了批准，未使用完的部分只要立法部门没有另外的规定可认为该项支出在法律上仍然有效。同理，第三项“法律规定必须履行的支付”也可以授权。

　　但第二项是不合理的。“本年度部门基本支出、项目支出，以及对下级政府的转移性支出”实际上已经囊括了本年度的所有支出。尽管条文中加上了“必须支付的”这样一个限定词，但怎样才是“必须支付的”？没有规定。谁来认定是“必须支付的”？也没有规定。这就意味着只要政府行政部门认为是“必须支付的”，所有的支出都可以先斩后奏，人大的预算审批就会退化为事后追认。

　　在人大审批之前，提供各部门的基本运行经费是必要的，而这只需授予部门和单位在这段时间内基本支出的权力。我建议对《修改稿》中的这一条款中的第二项修改为“本年度部门的基本支出”，项目支出必须经过人大审查批准之后方能执行。

　　“调整”谁说了算？

　　预算的执行过程中难免会有与预计不一致的地方，要进行一些调整。哪些变动需要人大的批准，哪些可由行政部门酌情改变，这是预算执行过程的关键问题。立法中“预算调整”这一概念之所以重要，就是因为如果属于“预算调整”，那就需要经过人大的批准，如果不属于“预算调整”，就可以由行政部门自行决定。

　　《修改稿》新增条款规定，“预算调整是指经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的本级预算，在执行中出现下列情况之一的预算变更：(一)由于经济情况变化或者国家制定重大减收增支措施，使本级人民代表大会批准的收支平衡的预算出现赤字，或者使本级人民代表大会批准的预算中举借债务数额增加的；(二)由于收入比预算增加需要增加本级预算总支出的；(三)由于收入比预算减少需要减少本级预算总支出的；(四)需要调整预算安排的农业、教育、科技、文化、卫生、就业、社会保障等重点支出的。”概括地说就是总收支差额的改变、总收支规模的改变以及某些大类支出数额的改变都属于预算调整。

　　《修改稿》的这一表述意味着，在预算的改动不涉及总收支差额的变动，不涉及收支规模的变动，不涉及列举的重点支出类别的金额变动的情况下，其他支出各“类”之间的调整、所有类别中“款”和“款”以下支出科目之间的流用可由政府行政部门全权决定，无需经过人大审批。这样的预算调整权限设置有可能使通过人大审批的预算在很大程度上走样。

　　《修改稿》第68条对特殊情况下的预算调整做了这样的规定：“在预算执行中，由于发生特大自然灾害、突发公共事件和重大政策调整，必须及时增加预算支出的，各级政府可以先行安排，事后列入预算调整方案”。这就是说，即使属于“预算调整”也可以先斩后奏。不可预见的特大自然灾害、突发性的公共事件显然要产生额外的支出，这种情况先支出后报批还是合理的。但“重大政策调整”在法律上定义含糊，而且，越是“重大政策调整”，就越有必要事前经过人大的审批程序。这项规定过度扩大了行政部门的调整权。

　　《修改稿》还规定了不属于预算调整的情况：“在预算执行中，各级政府用预备费安排的支出、依照法律和行政法规规定应当增加的支出，以及因上级政府增加税收返还和转移支付而引起的预算收支变化，不属于预算调整。”预备费安排的支出可以理解，因为预备费就是用来做机动处理的。“依照法律和行政法规规定应当增加的支出”应该是事前就能够预计的，因此应该在事前就在预算中安排，怎么会成为需要临时增加的项目？“因上级政府增加税收返还和转移支付而引起的预算收支变化”需要看情况而定。上级对下级增加的转移支付有两种，一种是一般转移支付，上级没有规定这一转移支付的具体用途，具体用途由下级政府决定，这种支出没有理由不纳入人大的预算审批。上级的一般转移支付的使用在预算编制过程中是纳入地方预算的，预算执行过程中新增的同类收入也理应纳入预算，以保证这部分资金的使用接受人大的审批和监督。另一种是定项的转移支付，如果该项支出需要地方予以配套，需要动用本级财政的资金，这类资金的使用也需要纳入本级预算。只有在上级的转移支付是定项的，而且不需要下级在资金上配套的情况下，这种支出才不必经过本级预算的审批，由此而增加的支出可以不作为预算调整。

　从议事到议财的转变

　　—— 上海闵行区公共预算改革观察

　　文_本刊记者 陈统奎 发自上海

　　蔡定剑和上海市闵行区委书记孙潮是闵行区公共预算改革两位主要推动者。去年，蔡定剑因病离世。孙潮是一位博导级的区委书记，多次在美国大学访学和讲学，闵行公共预算改革与他的视野与担当密不可分。

　　蔡定剑选择闵行区，还因其独特的背景——闵行处于上海的城乡结合部，正在进行迅速的城市化进程，在此过程中面临公共服务和公共支出急剧增长的需求，面临严峻的财政资源供求矛盾。如何科学合理地配置财政资源，是政府面临的一个重大课题。同时公众的民主意识越来越强，公众对政府预算的关注度也越来越高，不断呼吁“让钱袋子看得见”。

　　不能光靠财政局

　　2006年，闵行区开始与财政部财政科学研究所、中国政法大学宪政研究所和美国耶鲁大学中国法律中心合作，启动了以“公共预算审查监督制度改革”为核心的公共预算改革。6年的实践，初步建立起“以结果为导向”的全过程绩效预算管理框架，“形成高度透明的、公开的和民主的预算编制决策过程，完善分层分类、繁简适度和清晰易懂的人代会审议预算报表体系”。

　　公共预算改革的内核是“政府自我革命”，在财政局的敦促下，各业务部门或积极主动或被动跟随地加入公共预算改革。2008年，财政局推动 “以结果为导向”的预算编制改革，根据绩效目标和提供公共产品和服务的数量和质量来确定所需经费投入。“把对结果的考核和预算资金的安排联系起来，实现了预算资金的投入与结果控制并重。”闵行区财政局如是表述。

　　2009年预算，财政局巧妙地选取了民生领域进行试点，选取9个部门，试行以结果为导向的预算编制模式，目的是解决民生项目支出分配的科学性和合理性问题。最初申报的46个项目总金额达4.43亿元，经过评价环节，自动放弃的项目为19个，参加评价的项目为27个，最终安排资金约为2.5亿元，核减率为43.6%。其中，有一个部门申报项目材料前期准备及介绍不充分，项目等级被评为“无法显示成效”而被否。如此“动真格”，2010年以及2011年，再也没有项目等级为“不及格”的项目。值得一提的是，闵行区发文规定各部门主要领导为本部门绩效预算改革的负责人，明确了责任主体，为部门内各单位共同参与绩效预算改革创造了有利条件。

　　不过，公共预算改革牵动全局，光靠财政局一家自然无力推动这场改革。预算改革使相关部门的工作量成倍增加。好在孙潮等人“从推动政府治理变革的高度定位公共预算改革”，不仅设立区委财经工作委员会，而且每年通过区委全会来对公共预算改革进行专题会议讨论，预算改革的项目方案采取常委会票决的形式。“区委可以领导协调所有部门，因此区委的支持是十分重要的。”闵行区人大常委会财经工委主任顾宏平“一语道破天机”。不过，如果人力资源问题不解决，改革的可持续性将成问题。

　　闵行区财政局提出一项大胆建议，各专业部门应设立专门的预算管理机构(可以与原财务管理机构整合)，“将懂专业、懂管理、懂预算的人才”充实到预算岗位上来，全面提升预算编制与执行能力。必须做好部门预算，因为这是公共预算“流水线”的起点。当然，财政局和人大亦需要充实专业人才。从人力资源的角度看，闵行公共预算改革刚刚起步，远未完成。

　　以人大为主导

　　闵行区公共预算改革，方向很明确，“以人大为主导”，而且无论在预算编制阶段，还是在评价和报告阶段，都体现了公共参与的要求。

　　闵行区政府和财政部门改进了向人大提供预算信息，由原来粗线条的报告，发展为向代表公开所有预算报表。有代表反映预算报表“看不懂”，于是又发展为向代表提供“可理解的”预算信息——细化预算草案的内容，预算草案涵盖八个方面的内容，收入项目列到“款”，支出项目列到“项”，配合相关文字说明。人代会期间则增加现场预算质询，安排那些预算资金大、关系民生的部门接受人大代表的质询。

　　闵行人大会同财政部门经过尝试，形成了一套总预算表、部门预算表、项目明细表的三级报表制度。这套报表在人代会之前的两个星期送达人大代表，使人大代表能够有较长的时间去认识理解政府预算草案的基本内容和重点支出。

　　在预算编制阶段，由人大组织项目听证会。预算听证由人大常委会组织主持，针对政府预算草案中一些争议较大、社会关注度高的预算项目以听证的形式听取政府部门、人大代表、社会公众以及专家的意见和建议，并形成听证结果报告作为常委会审议政府预算草案的重要参考材料。譬如2009年12月，闵行区人大常委会组织了5个预算项目的初审听证会，涉及金额1.9亿元，参与听证会的人大代表和社会公众超过230人次，并分别形成项目听证结果报告，通过人大与政府网站向社会公开。其中评级“一般”的项目一个取消、一个进行了项目调整，其余项目都进行了优化。此举曾引发媒体聚焦，轰动一时。

　　根据“公共预算流水线”，政府应在每年11月22日以前向人大常委会提交下一年度预算草案；在每年人代会召开的45日前，人大常委会通过预算听证召开论证会的形式对预算草案进行初步审查，并在会议举行的25日前完成审查工作，提出审查意见。其次，深化部门预算审查，规范部门预算报表格式，区级部门必须提交预算报表，加强人大对部门预算的审查。闵行人大还积极推动政府建立预算项目网上公示平台，在预算编制阶段公开预算项目的编制情况，并征求社会意见和建议。

　　闵行公共预算改革还有一个亮点，即建立预算草案修正案制度，改变人大代表参与预算审查监督时的被动局面，落实人大代表修正预算的权利。

　　闵行改革者提出，“推动人大常委会及其各相关工作委员会的工作方式的转变，对政府职能部门的工作监督逐步从议事到议财的转变”。换言之，人大要管“钱袋子”，一要推动政府预算的公开透明，二要建立有效的平台便于人大代表和社会公众参与。这就需要“建立专职代表及专业代表产生机制，增强人大代表的履职能力，使人大代表在反映选民利益诉求时更加主动”。

　　新公共管理运动

　　闵行推动公共预算改革是一揽子的全方位改革，涉及预算主体、预算职权、预算过程，初期目标有三点：一是预算编制的科学和细化，目标是建立财政账户；二是预算审议的民主化，体现公众的参与；三是预算制定和评估的科学化，建立绩效评价制度。

　　20世纪以来的“新公共管理运动”为闵行改革提供了丰富的经验，比如美国的绩效评级工具PART，闵行区与复旦大学公共预算与绩效评价中心合作引进了美国的PART，并进行了改进简化。为保证评价结果的客观公正，闵行区首次尝试引进第三方独立评价机制，委托上海财经大学中国教育支出绩效评价(研究)中心及7家会计师事务所，对2009年度28个项目进行以结果为导向的绩效预算项目评价，并将“结果评价报告”在闵行区政府门户网站上公开。此次共涉及13个区级政府部门，评价项目预算总金额为3.42亿元，占2009年度民生领域项目预算的30.1%。

　　不过，闵行改革亦受到了现有行政管理体制的制约。比如一些部门的改革积极性有限，目前行政管理和财政管理缺少有机的衔接：行政部门的考核主要是“做了多少事情”，很少考核对预算资金的使用情况。部门难免存在“重要钱、轻管理”的现象，所以对预算改革不甚热心，甚至认为是财政部门的故意刁难。预算改革贯穿政府管理的全过程，公共预算改革必然会引发公共治理变革，公共预算改革是政府治理模式的重大变革，其实就是一场“新公共管理运动”。

　　复旦大学公共预算与绩效评价中心主任苟燕楠认为闵行改革有三个显著的特点：其一，闵行的改革已经超过了简单意义上的财政改革，已经涉及政府管理方式的转变，即通过预算改革推进行政方式变革。其二，全程预算管理模式推动了政府管理模式的创新，这是财政管理和政府管理科学化、精细化的体现。同时，也是政府监督的创新。其三，这是一种社会共同治理方式，促进预算透明，使封闭的政府转变为开放的政府。

　　“只有整个政府建立在绩效管理的基础上，改革才能真正深化。” 苟燕楠说。

　　预算拨款：最后一道拉链

　　文_李炜光

　　一般认为，预算制度已构成对财政支出的有效节制，因为国王们花钱要跟别人去商量，求得议会的谅解和批准，这已是人类文明了不起的进步了。所谓把统治者“关在笼子里”，这个笼子差不多就是由预算法案编织而成的。但美国人对这样的制度架构仍感觉不放心，又别致地在国库这个财政资源包上多加了一道拉链，这就是预算拨款机制。就是说，如果拨款委员会通不过，即使预算法案得到了批准，实际操作的行政部门也还是拿不到钱。拿美国的经验与其他国家一路比下来，不能不承认，这其实也算得上美国的国父们对人类文明进步的一个伟大贡献。

　　为什么需要拨款委员会

　　美国宪法的前两条明确界定了总统与国会分属行政和立法两个分支，分享国家权力，相互制衡，并将征税、批准预算和财政拨款的权力赋予了国会，而行政机构只有在国会批准的情况下才能实施税款的征收和使用。这部1787年费城制宪会议通过的宪法，明确写下了以下的话：“除依据法律规定的财政拨款外，不得从国库支出任何款项。一切公款收支的报告和账目应经常性地予以公布。”(《美国宪法》第1条第9款)

　　1789年美国第一届国会召开，议员们讨论的重要议题之一就是应当如何行使国家的财政预算权力。9月2日，国会批准成立财政部，汉密尔顿被任命为首任财长。9月20日，美国第一部联邦预算法案就在他的办公室里诞生，总额63.9万美元。9月29日，该法案在国会通过，同时批准了预算拨款法案。这以后形成的惯例是，预算案中所涉及的每一个具体的政策或项目，都须先以立法案的形式提交给相关政策领域的委员会审议通过，才能进入拨款的立法程序，这就是美国历史上十分著名的“先授权后拨款”原则。

　　不过，具体到国会应当如何更好地行使拨款权，奠基时代的人们心里也没谱，并未列入最初的工作计划中，而是与多数国家的做法一样，强调的是国会对行政机构的预算进行较为细致的监督，并在必要时予以修正，国会中只设了一个筹款委员会以处理联邦财政事务。财政部早期向国会提供的预算也相当粗糙，只分大类，没有细化，议员们经常被不知所云的内容搞得一头雾水，难以做出准确判断。在第四届国会的两年中，国会筹款委员会几度对财长沃尔考特施压，要求政府财政部提供预算提案的细节，以阻止行政部门擅自改变拨款用途等情况的发生。

　　这种局面一直到杰斐逊顶替亚当斯担任总统(美国宪政史上第一次通过选举方式实现政党更替)后才有所改观。1801年，杰斐逊任命加勒廷为美国财政部长，他带来了一些全新的财政理念。这年12月，杰斐逊接受加勒廷的建议，在给国会的年度致信中表示今后的财政拨款应“明确界定特定需要的特定数额”，并要求消除临时款项，禁止变更拨款用途。这以后，预算案就被分解成了若干细目，各行政部门的拨款请求也大大增加。可是这样一来，原来的筹款委员会工作量加大，难以保证对拨款提案审议的延续性与专业性，于是，成立专门处理拨款事务的国会机构的必要性就日益突出了。

　　为了给筹款委员会和财政委员会减轻立法负担，进一步提高国会控制财政支出的效率，1865年3月2日，第39届国会众议院决定将筹款委员会拆分为3个委员会，即负责税收事务的筹款委员会、负责拨款支出事务的拨款委员会(Appropriations Committee)以及负责金融事务的银行与货币委员会。至此，拨款委员会终于正式登上历史舞台，前任筹款委员会主席赛迪斯·史蒂文斯被任命为首任主席。1867年，参议院也做出了相应的调整，成立了拨款委员会，从此，美国府会之间、国会内部各权力机构之间相互制衡的拨款机制终于形成。

　　以极粗的线条来描述美国的公共预算过程，白宫向国会提交总统年度预算是它的起点，然后国会审议通过预算决议案，接下来，这个预算决议案被分别送至两院的授权委员会和拨款委员会，至此，预算拨款的立法过程便启动了。拨款法案是国会向联邦政府机构提供法律授权以使其产生现实的财政责任，并向财政部授权，对其特定目的给予拨款的法案。一般而言，众议院拨款委员会最先启动年度拨款法案的立法程序，参议院审议则在稍后进行，并负责修正众议院早先通过的版本，最后再交付协调会议以协商两院版本中的争议部分。其间，两院中的预算委员会、授权委员会及拨款委员会都在不同程度上对财政拨款享有管辖和监督的权力。

　　最好的笼子

　　按照国会《众议院规则》第21条和《参议院规则》第16条的规定，任何政策项目的拨款法案在审议之前，都须得到相关立法授权委员会的授权，而不能在拨款过程中自立新的政策项目，这就是著名的“先授权后拨款”原则的具体实践。最后，国会通过的拨款法案还要有总统签署才可生效，而常规拨款法案要在每年的6月30日以前在众议院中完成审议程序。至此，整个预算过程才告结束。按照1974年《预算法》案第300条规定的时间表，美国的整个预算拨款过程从每年的2月开始到9月底止，历时整8个月。该《预算法》案还规定了拨款逾期所应当采取的应对立法措施。

　　就是这样，国家的两个职能不同的权力机构就被宪法赋予了管辖同一事物的权力，相互制约的同时也需相互合作。这种看上去相当复杂的制约与合作的关系实际上就是我们常说的分权制衡、宪政民主的政治秩序。有了它，前宪政社会中常见的贪腐泛滥和随意挥霍纳税人血汗钱的现象便可基本杜绝。其中的道理，正如乔治·梅森所说的，把刀剑和钱袋交到不同的人手里，总比让一个人同时掌握两者要可靠得多。这样一来，执有刀剑的人就明白自己是别人养活着的，就得约束自己，就得尊重给他提供费用的人，就有可能让自己的刀剑服务于纳税人，而不是对着纳税人挥舞。

　　美国府会之间在财政权力上的制衡，可以理解为对“官僚预算最大化”(Wllliam Niskanen)倾向的制度约束。比起常人来，官僚们往往更加关注于自身拥有的特权、地位和声誉，他们受体制的约束，直接增加货币收益的机会很少，只有通过扩大政府的预算规模，才有机会获得更大的利益，因此，官僚给自己设定的目标经常就是设法增大预算规模，以此作为取得上级信任、谋求连任和升职的手段。由于信息的不对称，立法机构和民众总是难以掌握充分的信息，难以对官僚提出的预算请求提出异议，官僚预算拨款最大化的实现并不很困难，这就使得在财政资源包上安装一道拉链变得相当重要。有了这个机制，任何行政机构的支出都不能超出拨款额度，而且只可将支出用在国会限定的目的和范围之内。因为这是国家的法律，必须得到政府的充分尊重和不折不扣的执行。其中，预算拨款权的设置和运行是必不可少的法律环节，别的国家即使不打算设置拨款委员会，预算拨款所蕴含的法律精神和必要的制度配置却不是可以缺少的。

　　这里还应当特别指出的是，总统申请或国会批准的不是“钱”或“财政经费”，而是联邦政府下属各行政机构和政策项目的支出要求，即“预算授权”(budget authority)。得到预算授权并不意味着就可以直接从国库得到供行政部门花销的资金，而是意味着该行政部门从这天起必须承担起法律所确定的某种公共服务的责任(obligation)。因为，第一，行政部门或政策项目只能依法在相应的财政年度或授权额度范围内使用联邦的财政资源；第二，财政支出的款项是由国库直接拨付到这笔资金的使用单位的，行政部门并不直接接触联邦资金。这样做，行政长官随意支配和变更该笔资金用途的可能性便被降到了最低点。