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关于我市文化市场管理情况的调查报告
市人大常委会教科文卫工作委员会
2010年5月17日
根据市人大常委会的工作安排，4月下旬，我委就我市文化市场管理情况,重点对网络文化市场、书刊音像市场、娱乐演出市场进行了调查。在听取市文广新局、公安局、工商局、电信局等职能部门相关工作汇报的基础上，分别到泽国、大溪、松门、新河、温峤、太平、横峰等镇（街道）召开座谈会听取意见、了解情况，邀请部分人大代表，采取明查或暗访的方式实地查看了一些网吧、电子游戏厅、书刊音像摊点等文化经营场所，抽查了市文化市场行政执法大队2009年的部分执法案卷。现将调查情况综述如下：
一、我市文化市场管理的基本情况
近年来，市政府及文化市场管理部门认真贯彻文化市场管理有关法律法规，按照“一手抓繁荣，一手抓管理”的方针，努力发展文化事业，大力培育文化产业，着力规范文化市场，取得了明显成效。
1、文化市场监管体系逐步建立。市政府成立了文化市场管理工作领导小组，明确了各职能部门的工作职责，健全了部门监管的协作机制。组建了市文化市场行政执法大队，实行相对集中行使执法权，监管总体框架逐步形成。发挥文化经营行业协会的作用，引导行业自我约束、自我管理，经营者行业自律意识逐步提升。聘请文化市场义务监督员，在文化经营场所公布监督投诉电话，发动社会力量监管文化市场，社会监督机制逐步完善。建成文化市场监管平台，落实专人监看，对网吧、演艺场所实行实时监控，技术监控水平逐步提高。基本形成了政府监管、企业自律、社会监督、技术监控的文化市场监管体系。
2、文化市场监管责任得到较好落实。根据相关法律法规的要求，各职能部门按照工作职责，采取有效措施认真履行监管职能，较好地维护了文化市场的经营秩序。文化部门广泛开展文化市场法律法规宣传，每年均牵头组织违禁物品集中销毁现场会，营造文化垃圾必须严禁的声势和氛围。监管中将全市文化经营场所划分为三个工作责任区，编组定员、分工定责，采取日常巡查和突击检查等方式，打击各种违法经营活动。办案质量较高，从抽查的24件执法案卷看，程序合法、处罚适当，其中一案卷获得文化部案卷质量二等奖。公安机关加强治安、消防、信息网络安全的日常管理，在演艺场所和网吧安装电子监控设备；根据网吧的经营状况实行A、B、C分级管理，明确规定上网人员必须实名登记；及时出警对演出场所的淫秽表演和“大篷车”无证演出进行打击；发现利用游戏机赌博严肃查处。工商部门则采取网格式巡查和集中检查相结合的方式专项整治无照娱乐场所和“黑网吧”。
3、文化市场监管效果较为明显。2007—2009年，文化部门共立案查处文化场所违法违规经营291起，取缔了一批违法违规经营场所。公安机关仅去年一年就通过网吧的实名登记上网抓获逃犯150多人，拘留携带管制刀具进入娱乐场所人员300多人，查处非法贩卖淫秽物品刑事案件7起，缴获赌博机3500多台。工商部门取缔了“黑网吧”60多家。成绩的取得，有效地促进了文化安全和社会稳定。现在，娱乐演出场所和网吧的规范程度不断提高，未成年人进网吧已得到控制，学校、幼儿园周边200米内已经不再有网吧存在，明目张胆销售淫秽、色情书刊和音像制品的也不易见到。
二、当前文化市场管理存在的主要问题
在肯定成绩的同时，也发现了我市的文化市场管理存在着一些问题，主要表现在：
1、打击力度不足，违法经营活动比较严重。一是网吧经营管理还不够规范。实名登记上网制度没有严格执行，一些网吧业主受利益驱动，对借用他人身份证上网也不拒绝，违规接纳未成年人还偶有发现；规定的8至24时营业时间未遵守，网吧超时营业普遍；相关法规明令禁烟，但网吧内吸烟情况严重，部分业主不仅提供烟灰缸，有的甚至还出售香烟，存在消防隐患。二是“黑网吧”屡禁不止。由于全省对各县（市、区）的网吧数量实行总量控制，而经营网吧又有一定的利润空间，在难以申请到经营许可的情况下，部分业主就擅自开张，导致“黑网吧”大量存在。近年来虽经查禁打击，但因有需求市场，往往屡禁不止。全市以个人名义接入的10兆以下光纤用户达542家，不少未取得《网络文化经营许可证》而从事网吧经营。现在“黑网吧”的隐蔽性更强，有的以电脑培训班、电脑修理店作掩护，有的转移到城乡结合部，也有的藏身于居民高楼之中，发现和查处的难度较大。相对于合法登记的网吧，“黑网吧”脱离了监管视线，经营更加不规范，因而危害更大。三是盗版、淫秽、色情书报刊和音像制品销售还未匿迹。虽然不敢公开叫卖，但夜市、地摊兜售此类违禁品仍较普遍，尤其是泽国水仓市场和石桥头东海商城，凡书刊和音像摊点均有淫秽、色情音像制品销售，只是交易更加谨慎、隐蔽。四是娱乐演出场所不健康演出时有所闻。尽管对“大篷车”淫秽演出打击和查处力度不减，但由于设备简陋，人员简单，转移快捷，查处困难。有的KTV经营不规范，违法违规时有发生。五是赌博游戏机泛滥。虽然每年查扣多达数千台，但因机器成本低廉，反弹迅速，治理难度大。暗访中发现万寿路上的一游戏厅内有大型赌博机在运行，参赌人员多，赌资较大。六是棋牌室存在监管真空。全市已登记棋牌室346家，工商部门凭身份证就可发给执照营业，公安部门也只在有举报时才查处，不少棋牌室已成为事实上的合法赌博场所。上述问题的存在主要是打击违法经营活动的力度不足，全市管理文化市场的力量薄弱。市文化市场行政执法大队成立至今还没有固定的办公场所、仓库、车库，执法车也已到了报废年限，技术装备陈旧落后。
2、镇（街道）职责不明，属地管理基础相当薄弱。2005年10月，我市进行了文化市场综合执法改革，建立了市文化市场行政执法大队，实行了集中统一的综合执法。此后，镇（街道）原先承担的初审行政许可、协助行政执法的职责逐步淡化。镇（街道）普遍埋怨对当地文化经营场所的数量不清、经营状况不明，虽守土有责，但执法无权。原本应作为农村文化市场监管主力的文化员工作错位、职责不清。全市100多名镇（街道）文化员专职从事文化工作的寥寥无几，由于长期不参与文化市场管理工作，加上缺少业务培训，多数专业荒废、业务荒芜，已难以从事管理工作。面对点散、面广、线长的监管对象，市级行政执法机关监管任务繁重，执法力量不足，深感鞭长莫及。监管重心主要集中在城区，难以延伸到镇（街道）。管理方式也以突击检查和巡回检查为主，无法做到日常监管常态化。镇（街道）监管力量的缺失使得“属地管理”无法落实，广大农村文化市场成为管理的薄弱环节。
（三）部门协同不够，文化市场监管缺乏合力。按照相关法律法规，几个主要职能部门的监管职责是：文化管经营，公安管治安，工商管证照。各职能部门在执法过程中往往只注重本部门职责范围内的事项，尚未形成有效的协调机制。对于执法中碰到的涉及其他部门主管的违法经营行为，在线索移交、配合打击、通报反馈方面的积极性、主动性不高。调研中普遍反映，电信等互联网接入服务商考虑经济效益多、社会效益少，在查处“黑网吧”时配合不充分、不主动。市文化市场管理工作领导小组例会会期不定，时有拖延，无法及时从全局角度指导全市文化市场管理工作。信息通报制度尚未建立，文化市场行政许可、登记情况，各上级行政管理部门最新出台的有关文化市场管理的政策、文件、意见和管理措施等没有互通有无，造成职能部门间特别是镇（街道）对文化经营场所的变动情况无法及时掌握，导致执法时政策不清、情况不明。除上级布置的重大、专项整治任务外，各部门间的联合执法频率不高。由于职能交叉，多头执法，难以形成威慑力。
三、进一步加强我市文化市场管理的建议
根据上述存在的问题及其原因分析，对进一步加强我市文化市场管理工作提出如下建议：
1、坚持“两手抓”，促进文化市场繁荣与规范。市政府要始终坚持先进文化的前进方向，按照“一手抓繁荣，一手抓管理”的方针，进一步重视加强文化市场管理。要在加大财政资金投入文化建设的基础上，积极鼓励社会力量兴办文化产业，重视发展群众喜闻乐见、健康向上的文化产品，不断满足群众日益增长的精神文化需求。要加强对文化市场经营业主的教育，增强其依法经营和执行规定的自觉性。要严格网吧经营各项规章制度，从严查处违规接纳未成年人等案件，切实执行经营活动场所禁烟的规定。要以铁的手腕，采取专项整治的办法，从源头上查处和打击以各种名义或形式举办的“黑网吧”。要加强“扫黄打非”力度，通过设立有奖举报，加强日常巡查和突击检查，坚决封堵非法出版物，着力清除淫秽色情文化垃圾，大力整治不规范娱乐场所。加强对泽国水仓市场和石桥头东海商城等销售违禁物品的管理，彻底摧毁非法销售市场。要加强棋牌室经营活动场所的日常监管，依法严厉打击利用棋牌室进行赌博活动。市政府要把对文化市场的监管纳入相关部门和镇（街道）的重要考核内容。要重视加强文化市场行政执法队伍建设，加大培训力度，提高人员素质，并解决好市文化市场行政执法大队的工作用房，改善执法技术装备。
2、明确镇（街道）职责，完善监管网络。市政府要根据《浙江省文化市场综合行政执法管理办法》的规定，明确镇人民政府、街道办事处做好农村文化市场综合行政执法工作的职责，突出镇（街道）在农村文化市场管理中的地位和作用。文化行政管理部门可针对现实情况，依法委托镇（街道）综合文化站行使农村文化市场管理职责，赋予非行政处罚的日常监管职能。同时在不违背《行政许可法》的前提下简政放权，建立文化市场行政许可基层受理呈报制度，将农村文化市场项目的立项初审权交付镇（街道）。要切实改变文化员不做文化工作尤其是文化市场管理工作的现状，充分发挥文化员在农村文化市场监管中的骨干作用，建立定期培训、业务考核等制度，提高综合素质和管理水平。以当地文化站工作人员为基础，在不增加人员编制的前提下，在文化市场比较繁荣、经营场所相对集中的镇（街道）组建文化市场行政执法中队，实现执法关口前移。
3、部门密切协同，形成监管合力。市文化市场管理工作领导小组要落实例会制度，定期分析、研究、解决文化市场管理工作中存在的重大问题。领导小组办公室要发挥综合协调作用，建立信息通报制度，及时交换互通文化市场行政许可、登记情况、查获的重大案件以及上级行政管理部门出台的最新政策、文件、意见和管理措施等。各职能部门要在明确工作职责和任务分工的基础上，加强相互间的沟通和协调，形成既各司其职、各负其责又相互支持、密切配合的工作格局。要加大联合执法的力度，提高执法的频率和效率，增强执法的威慑力，解决文化市场管理中的难点和突出问题。要协调工会、共青团、妇联、关协等群众团体、各行业协会和义务监督员参与开展群防群治，努力促进文化市场健康规范发展。
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