关于加强乡镇人大工作的思考

坞根镇人大主席团

   乡镇人民代表大会作为我国最基层的地方国家权力机关，与基层的人民群众有最密切的联系，是中国民主政治建设的前沿阵地，是具有中国特色的人民代表大会制度的重要组成部分。党的十一届三中全会以来，乡镇人大在加强基层政权建设、促进基层改革、发展和维护社会稳定，推进农村民主政治、法制建设，加强与基层人民群众的联系等方面作用越来越明显，已经成为推动基层民主政治的中坚力量。
   一、乡镇人大工作面临的形势和存在的主要问题
   当前，乡镇人大工作正面临两大新的形势，从宏观角度看，随着我国改革开放不断深入，社会主义民主政治进程逐步推进，科学发展，依法治国，建设社会主义法治国家这一新的治国基本方略的确定，意味着我们党的领导方式、执政方式都将发生新的变化，党对国家事务的领导将更好地通过国家权力机关，依据法定程序来体现和维护。从微观方面来看，随着社会的发展、信息的畅通，人民群众的法制意识和人大意识进一步增强。这两个方面的新形势、新变化，无疑将加重人大工作的责任。
   自1980年7月，我市（县）第一届人大常委会设立以来，各镇人大在市（县）人大常委会的指导下，不断加强自身建设，积极进行探索与实践，为推动主席团工作规范化、促进决策科学化、保证代表履职经常化发挥了重要作用，人大工作不断取得新的进展。然而，由于历史和现实的原因，乡镇人大工作仍面临不少问题和困难，在规范性建设、代表作用发挥方面还有一定差距，制约了职权行使和作用的发挥，难以适应当前基层民主政治和民主法制建设的发展要求。
   （一）乡镇人大监督缺乏刚性规定。县级以上地方各级人民代表大会常务委员会依法行使监督权有《监督法》，而乡镇人大监督没有专门的法律规定，只是在《地方组织法》规定的13项职权中赋予了乡镇人大听取和审查政府工作报告、撤销不适当的决定和命令等监督职权。目前，各镇人大在人代会闭会期间通过组织代表视察、听取汇报、督办建议等形式，围绕着党委中心工作和群众普遍关心的热点、难点问题开展监督，收到了不错的成效。但由于缺乏相关细化规定来指导和规范，一般很少进行工作评议和对本级政府及其部门的执法监督，也没有对镇内重大事项和重要行政行为依法行使决定权和监督权，许多按法律规定应列入人代会讨论和审议的事项没有列入会议议程。因此，乡镇人大如何行使好《地方组织法》赋予的这些职权就需要更为细化的规定，以明确职权的具体内容、操作程序等。
   （二）乡镇人大主席团精力难以到位。《地方组织法》第十五条规定对乡镇人大主席团的产生以及它的作用规定得十分明确。它产生于每年每次代表大会举行的时候，主要作用就是负责主持本次会议和召集下次会议，会议结束即完成使命，其职能并不能延伸到闭会以后，闭会后的工作则落到了乡镇人大主席、副主席身上。宪法和法律赋予乡镇人民代表大会的各项职权，如果仅仅依靠每年一次人代会，每次人代会一、二天时间去履行，显然是不可能的，事实上，大量的工作需要在闭会期间去做。然而，各镇由于各级考核的压力和人员编制的限制，从事人大工作的人员配置存在着能少则少的状况。就我镇而言，仅有一名专职人大主席和一名兼职人大干事（同时兼管综治、信访、依法行政）。对于闭会期间镇人大工作的开展，仅靠人大主席和一个兼职干事是不好开展的，在精力上很难到位。因此，在组织代表活动时也难免存在着走马观花、听听汇报、看看现场的现象，很难取得实效。
   （三）乡镇人大代表履职意识不强。近年来，各镇人大积极探索监督工作新路子，创新监督方式，拓宽监督领域，深化监督内容，积极为代表履职创造条件。但由于农村代表相对而言文化程度偏低，一些代表的素质不高、政治责任感不强，认识不到人大代表所肩负的使命，有的仅将人大代表看作“荣誉称号”，缺乏代表意识、履职的积极性、发挥作用的主动性不高。一些代表除出席人代会外，较少参加闭会期间的代表活动，平时也很少联系人民群众，很少向政府反映他们的意见和要求。还有一些代表不知道如何执行代表职务，提出的议案、建议和批评意见的质量不高，只立足于一村一组，大多数是架桥、修路、修水渠等局限于要钱要物办实事等，对于财力有限的镇来说，很多都难以落实。这些在一定程度上影响了镇人大职权的正常行使。
   （四）乡镇人代会会议质量不高。从近几届所召开的乡镇人代会来看，一次会议相对比较认真和重视，这主要是一次会议一般都有选举任务，会得到各级领导的关注。而二次会议后的每次年会，大部分镇都存在着“上午念报告，饭后就审议，下午就散会”的现象。虽然各镇人大主席团为开好人代会化了大力气，对会议的议程也做了精心安排，但由于没有组织代表集中调研，会中很少有时间让代表审议。因此，大部分代表都是“无话可说”，只是“吃顿饭，举个手”，尽管程序都很规范，但无实效，让基层干部感到人代会是“累赘”，是在“认认真真”走过场。
   二、加强和改进乡镇人大工作的建议
   人民代表大会制度，特别是乡镇人大正处在完善和发展阶段。加强和改进乡镇人大工作，对于加强基层民主政治建设，保障农村广大人民群众当家作主政治权利的实现，促进乡镇各项工作的开展，具有非常重要的作用。党的“十七大”后，新形势对人大工作和建设提出了更高的要求，针对当前工作中存在的问题，提出以下建议：
   （一）进一步完善有关法律规定。《地方组织法》应赋予乡镇人大主席团人代会闭会期间相应的法律地位、性质和职责，以利于乡镇人大主席团更好地发挥作用。地方人大应尽快制定便于乡镇人大履行职权具有操作性的地方性法规，如乡镇人大行使决定权、监督权的实施办法等。同时，乡镇人大主席团要根据有关法律规定，结合本地实际，研究制定切实可行的乡镇人民代表大会议事规则、乡镇人大主席团议事规则等，使乡镇人大工作做到有法可依、有章可循。
   （二）进一步加强乡镇人大工作保障。健全乡镇人大工作机构,优化乡镇人大主席团成员结构, 配齐配强1至2名工作人员。改善乡镇人大工作条件，落实专门的工作经费，配备必要的工作设备。市人大常委会需进一步加强对各镇人大工作的联系和指导，加强对各镇人大工作人员特别是新进人员的培训，加强信息交流，采取切实有效措施，推进各镇人大工作健康有序发展。
   （三）进一步发挥乡镇人大代表的作用。人大代表是乡镇人大与人民群众进行沟通的纽带，也是人民群众反映民情民意的重要渠道。代表工作是人大工作的基础，只有代表作用得到了充分发挥，乡镇人大工作才能充满生机和活力。要着力把那些肯为民办事、能为民办事，人民群众信赖的人通过选举选为人大代表，真正做到“人民代表人民选，选好代表为人民”，切实提高代表的履职能力。要加强代表的学习与培训，通过组织代表学习法律法规、人大工作的基本方法和程序，指导代表规范撰写建议，提高其代表人民管理国家事务的积极性和行使代表职责的能力，增强“代表”意识、“法制”意识和“监督”意识，更好地支持乡镇人大发挥职能作用。要将代表集中视察与个人持证视察相结合、明察与暗访相结合、联系选民与开展调研相结合，不断深化代表活动的内容，丰富代表活动的形式，提高代表活动的实效。
   （四）进一步提高乡镇人代会的质量。首先会议时间要保证。乡镇人代会一年召开一次，要听取政府工作报告，讨论重大事项，审查财政预决算，有时还有选举任务，可谓是时间紧、任务重、责任大。由于法律对乡镇人代会的时间没有具体的规定，一些地方在时间安排上随意性很大，造成人代会匆匆忙忙走了过场。因此，要按照时间服从质量的原则，合理安排人代会的会期，让代表充分行使权力。其次会前准备要充分。在召开人代会前，乡镇人大主席团要认真研究和制订会议筹备方案，按照法定程序作好会议的各项准备工作，围绕会议议题，组织代表开展视察调查活动，广泛听取选民的意见和建议，为代表在人代会上审议各项工作报告提供可靠依据。其三会议组织要严密。会议议程一经确定，要严格按程序进行，不能随意更改。大会主席团要为代表积极建言献策创造条件，引导代表积极发言，提出各种建议、批评和意见，真正让代表将各种事项和报告议深议透。