发展基层民主，实行村民自治是实现基层社会稳定、和谐的根本前提。多年来，城南镇人大把进一步实施《中华人民共和国村民委员会组织法》，提高村民自治质量作为充分行使监督权的重要课题，大力推进基层民主法治建设。《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《组织法》）自1998年11月4日公布施行以来，经过三届的村民自治实践，已初步构筑出以“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”为主要内容的村民自治体制框架，并逐步趋于制度化、规范化和科学化。《组织法》的实施，有效保障了农村大部分农民当家作主的权利，这不仅是社会稳定和政权巩固的可靠保证，更体现了我国社会主义民主的优越性，是党领导农民建设有中国特色民主政治的伟大实践。但是，在此过程中也暴露出换届选举复杂性、两套班子不协调、村级事务不透明等较为突出的问题，已引起各级的高度重视和密切关注。本文根据深入调查掌握的实际情况，对此作一些分析和探讨。
   一、《组织法》实施现状
   《组织法》实施以来，凸现三大成效。一是实行民主选举。这是全面推进村民自治，发展农村基层民主的一项系统工程。尤其是八届村委会换届选举实行“自荐海选”的无候选人直接选举，拓展了农村选人的渠道，密切了干群关系，对于提高村委会成员的责任意识、群众的民主法制意识，加强和改善党对农村工作的领导，发挥了巨大的作用。二是实行村民自治。把属于村民自治范围内的村务决策权力交给了村民或村民代表，用民主讨论的方法议事，农民群众参与村务重大事项的讨论和决定，提高了决策的民主化和科学化。三是实行村务公开、民主管理。实行村级财务阳光操作，提高了村务透明度，给群众一个明白，还干部一个清白，有效防止村干部滥用权力，促进了农村党风廉政建设。
   但是与此同时，我们也清醒地看到，由于村民自治制度在我国还处于起步和摸索阶段，在“四个多样化”的新形势下，难免会出现这样或那样的问题。
    1、“两委”班子不协调
   城南镇现有76个行政村，有17.1%的村两委关系明显不协调，班子成员之间相互摩擦，造成工作上的“内耗”，影响办事效率。主要表现在：一是相互对立。即党支部和村委会互不接纳，互不相让，各执己见。在行动中你东我西，形不成合力，出现“两张皮”，公开唱“对台戏”。二是关系错位。即一些村民委员会以民选班子自居，片面理解村民自治，接受村党支部领导的意识淡薄。三是包办代替。即一些党支部书记对村民自治不理解、不支持，把持村务不放，村民主任实际上只充当支部书记助手的角色，事无巨细都以支部书记的意思和决定为准，使村民自治组织的作用得不到发挥。四是双放双让。全镇有25%的村（19个）党支部和村委会班子整体软弱，不能认真履行好职责，有的甚至彼此推诿工作，互相“踢皮球”，致使村里无人管事，整体处于软弱痪散状态。
    2、村委会自治职能发挥不佳
   村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，承担着9方面的工作职责，但在实际运行中却存在着四个“不到位”：一是班子人员不到位。据查实，城南镇第八届村委会共选举产生村民主任75人，长期外出5人。在368名副主任和委员中，在位不在岗、长期外出的人数更多。二是思想和行动不到位。有的村虽然通过合法程序选出了村委会，但是“庸人”或“老好人”当选，没有能力为村民办事。有的人参加竞选的动机不纯，或是出于光宗耀祖，或是为谋私利，又或是只为过把“官瘾”，然独不为民谋福。有的人当选后弃村民的整体利益和长远利益不顾，损公肥私、急功近利，搞短期行为。凡此种种，也许满足了个人的短期欲望，但却永久地失去了群众的信任。三是制度执行不到位。镇政府将“四个民主”的一系列制度编印成册下发至各村，并制作上墙，目的在于以制度来规范行为，但实际运行中效果不尽人意。有的村决策程序走样，主要干部或少数干部搞“一言堂”，包揽村务，替代村民自治，而真正代表村民行使决策权的村民代表会议成了摆设。有的村财务管理混乱，财务人员缺乏专业知识，没有银行和现金日记帐，常发现坐收坐支和白条抵库，支出票据手续不完备，收支单据结报不及时，用钱随意性大，非生产性开支节制差，甚至出现几年不清帐、不公开现象，村民意见大。个别人员置国法于不顾，公款私用，甚至贪污、挪用集体资金，严重影响农村集体经济的巩固和发展。有的村村务公开不规范，以应付上级检查和年终考核为主，公开的内容避重就轻，或过于笼统，或只公开结果不公开过程，公开的形式、时间、程序不规范。四是监督不到位。有的村监督制约机制不完善，在村民代表中产生的监督小组政治业务素质不高，制约权力的能力软弱，民主监督的信息不灵敏、不真实，渠道不畅通。党的监督者又往往是村务的决策者和实施者，失去监督意义。对村干部的离任审计，由于面广量大、时间集中，加之镇级农村集体资产和财务管理指导部门的人员长期在岗不在位，因此审计监督工作也虚弱无力。
    3、换届选举留下的负面效应
   随着候选人和村民竞争意识的增强，村委会选举中的拉票现象愈演愈烈，有些村可以说是鱼龙混杂，泥沙俱下，给一届村委会的三年正常运行留下隐患。首先，有的候选人在竞选时为了当选，对广大村民发表竞选演讲，公布治村方案，大开“空头支票”，作一些不切实际的许诺。当选后，受客观条件或主观原因的限制，许诺的事项兑现不了，在村民中的信任度大为降低，影响日常工作的顺利开展。其次，由于历史原因，有的候选人利用家族、宗族或自然村间的势力组织选举，拉拢选票。当选后，在照顾本族、自然村利益的同时，损害了另一些村民的利益，由此加剧了村内地缘的、宗族的矛盾，加大了做工作的难度，造成村班子不协调。第三，对一些不正当的拉票行为，缺乏有效措施予以遏制，滋长了拉票等不正之风。虽然大多数村民对此深恶痛绝，但碍于这些候选人都是本村的强势人物，大家抬头不见低头见，亦怕日后遭刁难报复，因而敢怒不敢言。可以预见，今后村委会换届选举的拉票行为将会更加激烈，其复杂性将进一步凸现，党委政府指导选举工作的难度将进一步加大。
   二、原因分析
   对于村民自治进程中存在的种种问题，有其深刻的根源。究其原因，主要有：
    1、现行法律过于原则化
   《组织法》以法律的形式赋予村委会履行自我管理，实现村民自治的职能，与镇政府是指导与被指导、协助与被协助的关系，但没有明确规定指导的内容、方式与方法，也没有明确规定协助的范围和形式。与党支部是领导与被领导的关系，但如何在党支部的领导下开展工作没有具体的界定，这样就容易造成村“两委”在具体工作中的权限范围不清。民主选举是村民自治的基础，是村民参与民主政治活动中最广泛、最直接的体现，但在选举过程中碰到的一些具体问题，如选民资格的认定，候选人的资格条件，委托投票的认可，候选人的竞选与拉票的区分等，法律过于笼统或未作具体规定，村选举委员会在运转过程中难以把握。
    2、自身制度建设不平衡
   《组织法》的内容涵盖“四个民主”的方方面面，民主选举是基础，决策是关键，管理是手段，监督是保证，完整地构成农民群众的民主权利。各项民主制度只有相互配套，平衡运行，才能发挥最佳效力。而村委会在自治过程中，四项制度中以民主选举制度发展得较为完善，而其他三个方面相对滞后，有些甚至形同虚设，尽管挂在墙上，但没有落实在行动上，造成雷声大、雨点小。同时从全镇角度看，相对来说整体素质高、战斗力强、为人正派、办事公道的村班子四项制度执行比较好，反之则差。地区发展的不平衡不仅在制度薄弱地区引发一些社会问题，而且也制约了村民自治制度的整体发展。
    3、客观因素的制约
   一是复杂社情和村民素质的影响。历史社会长期积淀下来的宗族矛盾，计划经济条件下逐渐形成的干群矛盾，村级民主政治推进过程中引发的新矛盾，以及干部作风诱发的一些矛盾，汇成了现在农村社情复杂的局面，工作环境不如以前计划经济时代单纯。部分村民的科学文化素质不高，法制意识不强，片面强求民主的权利，不愿尽民主的义务。而村委会作为基层自治组织，要完成上级政府布置的任务，面对的却是最广大的群众，各种各样的矛盾就在这个交接面上凸现出来。不少村干部觉得现在工作难做，干部难当，戏称自己为“出气筒”，并非没有道理。
   二是自然条件和背债运转的影响。城南属山区，人多地少，经济相对欠发达，多数村座落在高山、海边、山岙，地理位置偏僻，自然条件偏劣。村民从事种植、捕捞和外出打工为主，自给自足的小农经济意识浓厚。村委会上任伊始，大多有一番施展伟业的抱负，但受多方面因素的限制，届满时变化大的村为数不多。十多年来镇政府积极实施高山移民脱贫致富工程，有11个村的大部分村民先后迁入新居，但原大闾镇有5个村的移民无统一规划，分散居住在市内6个镇、街道，镇内分布于25个村，加大了村委会管理工作的难度，提高了自治的运行成本。行政区域调整后，镇党委、政府采取有力措施，村级集体经济收入大为提高，但区块之间仍不平衡，经常性年收入在1万元以下的有36个村，其中0.3万元以下的有17个村，有不少村出现帐面现金赤字，最多的村达20万元，至今仍有村迫于村民压力，负债搞建设，由于偿还能力差，在相当长时期内压得村干部喘不过气来。部分村集体经济后劲缺乏，村干部报酬不能保障，制约着区域管理的运转调控力，影响村干部的工作主动性。
   三是支部关系的影响。农村党员队伍老化，党支部核心作用弱化，“领头雁”难选。党支部的领导往往简单地表现为党支部书记的领导，尤其和村委会主任之间由于素质的参差不齐，性格脾气、工作作风、逻辑思维的差异，平时缺少沟通，往往使工作上认识的不统一上升为个人矛盾。有的党支部书记又不适当地干预村里事务，难免经常发生磨擦、碰撞现象，致使面和心不和，桌上握手，桌下踢脚，甚至波及班子成员，既影响团结，又耽误工作，大大降低了村民自治的质量。
   三、进一步加强村民自治，推进基层民主法治建设的几点建议
   村民自治进程中存在的问题，在我镇具有一定的普遍性。当前村委会换届选举情况越来越复杂。因此，必须认真总结经验，从农村改革、发展、稳定的高度，针对突出的矛盾和问题，采取相应的措施。
    1、理顺关系，加强和改善党对农村工作的领导
   当前农村存在的问题，有历史的原因，也有客观和主观的原因。治标必须治本，这个“本”就是党的农村基层组织建设，农村集体经济建设和精神、政治文明建设。要着力加强党对农村工作的领导，必须做到：
   一是树牢核心，把握重点。《组织法》明确规定了党组织对村民自治的领导地位，党的条例也规定党的基层支部对重大村务拥有决策权，这在任何时候都不能有丝毫的怀疑和动摇。党组织要将主要精力用于对村发展方向的把握，对其他村级组织建设的指导，对各类组织之间关系的协调及自身建设等方面。党组织要把决策意见，转变为村民会议或村民代表会议的决议，上升为群众的意愿和法律的意识。
   二是选好支部，配强书记。把握用人选人关，是处理好两委关系的治本之策。以支部换届为契机，全面摸清底子，积极做好正面引导工作，选好支部班子。当前要拓宽视野，着眼于素质，从解决党员老龄化和有些村党员家庭化、家族化问题入手，对受宗派势力抑制而表现优秀的先进分子，党委可采取异地发展的办法，予以培养吸收，大力发展党员，优化队伍结构，扩大干部挑选余地，解决支部后继乏人问题。要选拔组织协调能力强、文化水平高、政治素质过硬的优秀人才来掌舵，亮好“身份证”，起到核心中的核心作用。对一些思想守旧，能力弱的老龄村支书，必须下决心予以撤换。应鼓励和支持支委成员竞选村委会成员，提倡交叉兼职，优化班子结构。对条件允许特别是“领头雁”能力强的村，通过法律程序，实行书记、主任“一肩挑”，切实解决将相不和的矛盾。
   三是强化教育，民主选举。要强化教育。进一步加强《中华人民共和国村民委员会组织法》等法律法规的宣传，认真学习贯彻今年5月份两办印发的《关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》精神，引导广大选民树立全局观念、集体观念和法制观念，正确行使自己的民主权利。要把好关口。着重把好选举的程序关、候选人素质关，通过正确引导，让选民把思想好、作风正、有文化、有本领、真心实意为群众办事的人选进村级领导班子。做好落选者思想工作，使其能正确对待自己，对待对手，对待群众，正确对待参选和落选。要严格依法办事，充分相信群众，尊重民主选举的结果，杜绝求全责备。对因家族、宗族因素干扰选举的，一经发现要严厉处理，让群众明辨是非，保证选举工作的顺利进行。 
   四是明确职责，理顺关系。两委不协调的焦点在于地位上争“领导权”，决策上争“拍板权”，财务上争“支配权”，根本在于职责不清，程序不明，监督缺位。因此，要明晰各自的职权，一方面，党支部要正确行使领导职能，起到领导核心、战斗堡垒和支持保障作用，做到坚持领导不包办，把握方向不旁观，保障自治不违法，支持工作不拆台；另一方面，村委会要在党支部领导下依法实施村民自治，通过履行职能，把党的政策和党支部的部署贯彻到自治活动中，使之成为全体村民的意志和行动。这样，使两委在高度统一的前提下行使各自的职能，两委成员根据分工履行各自的职责，密切配合、相互促进，搞好“大合唱”。
   五是协调沟通，促进团结。做好平时的协调沟通，是处理好村两委关系的重要途径。村级班子不协调、不团结，往往是由于疏于沟通，引发误会而引起，仅靠一年两次的班子民主生活会不足以避免班子不和的产生。因此，在进一步健全《班子民主生活会制度》的基础上，必须开展经常性的思想、工作沟通，做到定期与不定期相结合，班子成员互相通报工作，交流思想，达到共识，把不协调因素或矛盾消灭在萌芽状态，增进整体团结。在农村实际工作中，两委的关系相当程度上，都具体表现在党支部书记和村委会主任关系的协调和处理上，因此两者要及时沟通，联络感情，消除隔阂，唱好“将相和”，这是搞好班子整体团结的关健所在。当班子对自身的矛盾消化不了时，可继续采取镇班子成员联系村班子的办法，帮助其分析原因，找准症结，化解矛盾，做好协调沟通工作，极力造就善团结、能战斗的村级班子。
   六是完善制度，规范运作。完善制度是处理好两委关系的主要手段。处理好两委关系，要通过各种制度加以实现，规范干部的行为，规范工作程序，约束两委干部权力，如重大事项决策制度、村两委联席会议制度、村委会向党支部报告制度等，还要根据上级要求和实际情况相结合不断补充、规范和创新，使之不断健全和完善。同时，要做好各项制度的落实和监督。
    2、建章立制，规范村民自治运行机制
   工作有序、办事有据，真正做到“按章理事”，是做好农村工作的治本之策，也是促使村干部适应新形势，切实改进工作方法的重要措施。
   一是要保证各项制度的均衡发展。村民自治各项制度之间既相对独立，又密切相关，只有相互配套，均衡发展，才能产生最大化效应。因此要组织广大村干部认真学习中办、国办下发的《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》，指导和督促各村委会认真贯彻落实。建立以党支部书记为主任的村级监委会，实现对村级事务的监管。同时，力求各村委会之间制度执行的平衡性，整体推进村民自治。
   二是以规范的程序来强化制度建设。村民自治制度和主体框架建立后，还需要一系列的程序来加以充实和巩固。从目前的总体情况看，制度的程序性依然十分薄弱。即使是执行较好的民主选举制度，在候选人的条件、竞选的规则、委托投票的规则等方面也存在着不少亟待完善之处。其它如民主决策程序、村务公开程序等村干部心中不甚明了，或执行过程中变味走样。目前，两办《意见》已就此作出明确规定，只要执行到位，村民自治工作必然会起到根本性转变。
   三是以新机制来推动自治建设跃上新台阶。当今社会出现的“四个多样化”，凸现出不少新问题，尤其是农村社情变化很大，人口流动规模空前，民主意识显著增强。因此，寻求新机制，创新好载体，实施新举措，来解决新问题不失为一个好办法。具体可采取以下措施：实行村级“民主恳谈”。“民主恳谈”是我市基层民主政治建设的创举，将“民主恳谈”延伸到村级，真正体现还权于民，便于重大村务决策内容、决策程序的公开，也便于村委会了解民情，反映民意，集中民智，提高决策的科学化和民主化。同时，恳谈的过程是一项广泛宣传的过程，便于形成共识，改善干群关系，在实施过程减少或消除阻力和矛盾，同时可运用“民主对话”、“民主听证会”等方式，与群众进行面对面的对话、交流，达成共识，融合干群关系，促进问题的顺利解决和工作的落实。适时开展村级区域调整。根据地域条件，特别是高山移民居住分散的实际，适当扩大行政村规模，撤并小村，实现农村资源再次重组，通过农村人口、产业、资源集聚形成规模效应，为推进农村城镇化奠定基础。扩大村干部选拔、使用的回旋余地，从源头上减轻村级自治运行成本，提高自我管理、自我服务水平。实行村干部离任审计。村级集体经济是群众关注的焦点。镇政府在完善村帐镇管，实行民主理财、村帐公开、村级零招待等制度的同时，要实行对村干部离任审计。特别是对一些村民反响大的重点村，要抽调人员进行重点审计，给群众一个明白，还干部一个清白。对那些违反财务纪律的要严肃处理，起到对大多数村干部的教育震慑作用，保证换届选举的顺利进行。抓住重点推动整体向前发展。总结和推广村民自治活动中的成功做法，起到典型示范、以点带面作用。针对班子不协调、战斗力弱、群众反响大、无力带领村民致富奔小康的“重点村”，帮助查找“病症”、“对症下药”。积极总结第八届村委会选举过程中“难点村”的经验教训，善于从偶然中寻找必然，从特殊中总结规律。对在新一轮换届中可能会出现的复杂村，应提早着手摸排，找准问题症结，采取相应措施，化解矛盾，保证换届选举顺利进行。
    3、强化教育，提高农村的整体文化素质和法制意识
   村民自治的主体是村民，人们常说思想支配行动，当前农村工作存在的问题，往往与干部、群众的素质不高有关。因此，全面提高村级干部、广大群众的整体素质，是开展农村工作的一把金钥匙。针对农村实际，要实施分层教育。一方面，应有计划地组织村干部利用党校集中授课、典型讲解、参观考察等各种方式进行教育培训，注重实效，极力提高村干部的政策理论水平和法律法规观念，提高为民办事意识和解决工作矛盾的能力，练就基本功。尤其是新上任的班子成员，成功实现由一名普遍村民到治村者的角色转换，显得尤为重要。另一方面，从农民的思想实际出发，从解决群众利益问题入手，加强对广大群众的科学文化知识、社会公德、移风易俗和法制教育，更新农民观念，提高参与民主政治意识，营造良好的社会法制氛围。
   在镇与村的关系上，由过去的领导转变为指导关系，要着重做好在思想上“帮”，即帮助村干部牢固树立爱岗敬业、团结协作、艰苦奋斗的精神；在管理方法上“教”，即教会村干部学习知识方法、组织工作方法、协调关系方法和管理群众方法，减轻对镇政府的依赖感；在行为上“带”，即带头成为刻苦学习、精诚团结、廉政守纪、勤劳工作的模范，在村干部面前树立起扎实、公正、高效的良好形象，在行为上给予潜移默化的影响，以感染带动村干部；在制度上“管”，即对村干部除国家的法律、法规和党规政纪予以约束外，还要结合实际，制定工作检查制度（即考核制度）、述职制度、评议制度等一系列行之有效的制度从严管理，还要运用纪检监督的手段，规范其言行，减少各种失误。