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关于我市农民建房工作的调查报告
市人大常委会城建工委
“十年了都盖不了新房，农民的子女长大了，特别是男的因此娶不了媳妇，能不怨声载道吗？”这是60多名来自农村一线工作岗位的人大代表在市十四届人大三次会议农民建房工作专题审议会上的心声，反映了全市广大农民多年来的强烈诉求。市十四届人大三次会议把144名代表提出的3件关于解决农民建房难问题的议案立为议案交由市人民政府办理。市人大常委会高度重视议案督办，从关注城北试点工作，到分组进村入户督查，然后到主任会议听取专题汇报，再到今天的常委会审议，全程跟踪监督农民建房议案办理工作。为全面了解一年来农民建房工作情况，我委根据常委会工作安排，从11月下旬开始走访了相关部门和部分镇（街道）、村，现将调查情况综述如下：
一、农民建房工作开展情况
市十四届人大三次会议将关于解决农民建房难问题的议案交由政府办理后，市政府十分重视议案办理工作，及时组建农民建房工作领导小组，制定了《农民住房改造建设三年行动计划》，在全市实施“十百千万亿”工程，全面启动农民建房工作。坚持政策先行，在开展大量调查研究的基础上，制定出台了《温岭市农民建房管理若干规定》、《温岭市人民政府关于农民建房历史遗留问题处理的若干意见》、《“应拆未拆”老屋专项整治工作计划》等，为开展农民建房工作提供政策依据。国土部门及镇（街道）对全市应拆未拆老屋数量和农民建房需求量进行了摸排，初步掌握了各项数据，后经市人大常委会和市政府的督查，数据逐步趋向合理，为农民建房工作提供了基础性依据。
按照专项行动实施方案的总体要求，研究制定了阶段性计划，确定了各个阶段的工作重点，并于4月率先在城北街道启动了农民建房试点工作。为保证试点工作顺利开展，相关部门积极配合，步调一致，及时解决了试点工作中的一些具体的政策性问题。市政府、城北街道及相关部门及时认真总结试点经验并进行了推广，为全市面上推开农民建房工作提供了宝贵的经验。农民建房工作全面铺开后，各镇（街道）紧盯各自的年度工作任务，有计划有步骤的推进。一些镇为突破拆屋难题，对拆除老屋实行公示销号和包村包户制度，部分村党员干部在拆除工作中也发挥了带头示范作用。在镇、村和村民的共同努力下，部分镇（街道）、村应拆未拆老屋拆除工作扎实推进，提早完成了年度工作任务。与此同时，国土部门为农民建房开通了绿色通道，简化审批程序，加强与上级部门联系，做好建设用地报批工作，并配合镇（街道）做好土地征收；相关部门也减免了农民建房水、电、广电、通信等配套费用，提供免费测绘放样服务，进一步减轻农民负担，促进了落地工作。
为确保专项行动顺利进行和取得实效，在市人大常委会跟踪督查的同时，市政府也加强了工作监督，通过听取汇报、座谈交流、实地踏看、现场指导等方式，全面了解农民建房进展情况，并对工作中存在的问题及时进行研究解决。截至12月18日，全市共审批农民建房10361间（套），已开工建设9174间（套），共拆除应拆未拆老屋7759间，农房审批和老屋拆除数量超过了前两年的总和，农民建房工作取得了阶段性成效。
二、存在的主要问题
随着经济社会的发展，农民在希望政府解决基本住房的同时，也对改善居住环境提出了更高的要求。要想把农民建房这件实事办好，如不用发展的眼光定位农民建房工作，只立足“头痛医头，脚痛医脚”，拆老建新难以改变落后的农村居住环境，相反给新农村建设带来有新房无新貌的困局，若干年后这项工作很可能推倒重来。
今年的农民建房工作为三年行动计划开了好头，但今年工作中还存在许多问题和不足，而且可以预见明后两年任务将更加艰巨、复杂。我委认为以下几个调研中发现的主要问题，需在今后的工作中引起高度重视。
（一）建房任务下达不科学，个人建房有需求难落地。年初，市政府要求各镇（街道）上报本行政区域范围内农民三年的建房需求，多数村因担心上报不足会影响今后个人建房审批，上报的建房数超过实际需求量。调研中，部分镇（街道）负责人表示今年的任务勉强能够完成，但明后两年的任务百分之百无法完成，他们要求对建房基础数据进行重新核实呼声十分强烈。为完成今年任务，一些镇（街道）在加大面上工作力度的同时，穷尽办法用重点工程、2008年建房任务、补办土地证等方法替补建房指标，这些指标在今年已完成任务的统计数据中占有相当大的比重。即便如此，截至12月18日，全市农民建房审批量是10361间（套），落地9174间（套），与12800间的年度工作任务还有不少差距，其主要原因有以下几方面：一是规划影响农民建房落地。年初，农民普遍认为今后三年建房放开建，但实际上，村庄规划与土地利用总体规划“打架”导致农民建房难落地一直没有得到解决，在今年大规模的建房过程中尤为突出。在土地利用总体规划一时无法改变的情况，一些村为建房不得不改变已修编完成的村庄规划初衷，给土地利用总体规划让路。同样，水利规划、交通规划以及中心村规划等都在一定区域范围内影响农民建房落地，譬如，箬横镇近50村的农民建房受沿海高速、75省道南延、81省道复线等影响无法落实。二是土地征用难影响农民建房落地。当前农村拆迁成本越来越高，部分村对征地补偿、村留地选址和拆迁安置要求很高，征地阻力越来越大。因村民关系不和谐，调剂宅基地困难也同样影响一些村建房落地。三是农保制约农民建房落地。一些有建房需求的村农保率很高，上半年，国土部门曾承诺给予3亩的启动指标，但建设指标至今没有下达，农民建房工作无法启动。此外，部分村借村民地基“级差排基”的名义，变相向建房户收取高额费用，造成符合建房条件的困难户无力建房；随着城市化的快速推进，一些在城市规划范围的村的村民不急着建房，在等城市推进的拆建政策，如城东街道某村前两年积极向上争取了15亩的沉降地建设指标，但指标至今不用；少数村民因建房地块位置不好放弃建房；还有少数村今年有实际建房需求，却没有分到建房任务，等等。
（二）各地拆屋进度不平衡，拆除老屋有力度难持续。截至12月18日，全市共有2009年新增应拆未拆老屋4300多间，至今还有2500间没有拆除，与100%拆除的要求相差很远；同时，各镇（街道）、村工作力度也不同，拆除进度极不平衡，一些镇（街道）、村早已完成年度工作目标，但个别镇（街道）、村的拆除率还很低，要完成年度工作任务难度很大。10月份前，政策允许对一时确实难以拆除的应拆老屋采取收储，但各地执行收储政策不一，一些村由村集体收回后编号出租，在条件成熟时再拆除，操作比较规范；但有些镇、村为减少拆屋工作压力，一些原本能够拆除的老屋也进行变相收储，而且收储也极不规范，名义上村集体收回但实际上还归原房主使用。针对假收储问题，市政府在10月份下发了温政2009【153】号文件，要求应拆未拆老屋必须拆除，这项“一刀切”的政策执行起来难度较大，如东部几个镇农村房子大部分是排屋，而大多数应拆未拆房屋位于排屋中间，房屋陈旧且质量不高，拆除后使隔壁房屋渗水、漏水，严重的会带来结构性安全隐患，如遇台风房屋可能会倒塌。调研中，一些镇、村干部提出对排屋中间的应拆老屋进行调剂拆除和对在土地复垦时已调剂但未过户的房屋予以认可，基层国土所负责人表示没有具体的政策措施，难以操作。又如，目前农村大部分群众观念还是小辈住新房、老辈住旧房，一些原先住在应拆老屋的老人在老屋拆除后搬进了村部，影响村“两委”的正常工作。再如，农村面广量大的违章建筑也给拆除应拆老屋带来难度,不少农民认为与应拆老屋相比,违章建筑更要先拆除。当然，政策执行难除了客观的因素外，还存在着一些主观因素，少数镇（街道）、村干部有畏难情绪，“怕得罪人”，尤其是一些村干部担心拆老屋会使自己在下一届村级换届选举中“失选票”。
与建房面临的问题一样，如期完成明后两年应拆老屋拆除任务数难度很大。调研中，各镇（街道）负责人认为能拆的老屋今年都已拆除，但明后两年要拆的都是“硬骨头”，完成任务心里没底，表示只能走一步看一步。
（三）老宅基地复垦不及时，土地资源有潜力难利用。老屋拆除后开展土地整理复垦是增加村集体经济收入，改善农民生产生活条件，促进土地节约集约利用的重要途径。调查发现，自农民建房专项行动开展以来，对老屋拆除后的老宅基地及时进行复垦的寥寥无几，其主要是因为：一是农民建房三年专项行动把建房和拆屋列入考核，但没有对宅基地复垦作出硬性规定，以致多数镇、村干部对宅基地复垦工作不重视。二是宅基地复垦工作的宣传没有开展，不少村对宅基地复垦的政策和好处不了解。三是大部分的应拆老屋不是独门独户或成片连排，而是位于排屋中间，拆除后复垦有难度，即便通过整理，面积很少，利用率和经济效益不高，村“两委”缺乏积极性。四是老屋拆除执行的标准不统一，一些村拆除老屋只对屋顶、门窗、水电等动了手脚，拆除不彻底，老宅基地根本无法复垦。
三、建议意见
农民建房是一项民生工程。要把这件实事办好，向全市农民交出一份满意的答卷，必须以科学发展观为指导，必须着眼农村的长远发展，必须通过长期不懈的努力。针对前期调查中反映的问题，我委提出以下几点建议意见：
（一）着眼长远，科学规划，全面改善农民居住环境。要充分认识农民建房不仅是一项专项工作，更是一项事关农村农民的系统性工程，做好此项工作，不但实现农民 “住有所居”，而且对今后农村经济社会发展有着至关重要的意义。要认真落实中央经济工作会议和农村工作会议精神，加快推进小城镇建设，要用发展的眼光定位农民建房工作，把农民建房与发展小城镇有机结合起来，使农民建房成为发展小城镇的推动力。深入研究分析全市各村区位优势、人口分布等特点，科学谋划各村长远发展方向和发展模式，走出一条适合温岭新农村建设的发展之路。要学习借鉴嘉兴南湖等地农村发展思路，在坚持农村宅基地集体权属不变、农民主体不变的前提下，探索建立农村宅基地流转机制，集约利用农村土地资源，切实增加农民收入和提高农村社会保障水平，进一步缩小城乡差别。当前在解决农民住房的同时，更加重视农村落后面貌转变，逐步完善与农民住房配套的基础设施建设，使农村环境和农民居住条件有质的提高。积极创新农民住宅建筑形式，引导农民建造利用率较高的住宅套型，切实转变陈旧落后的住房理念。
（二）加大力度，破解难题，切实保证农民建房落地。搞准全市农民建房实际需求是明后两年科学下达建房任务的前提和基础。市政府要在核准农民建房实际需求量的基础上，科学分解落实任务，完善考核机制，加大监督力度，保证各镇（街道）的建房任务及时完成。国土、建设、水利、交通等部门要加强协调配合，不能因各自规划为由影响农民建房落地。在土地利用总体规划尚未修编完成的前提下，要重点推进村庄规划与土地利用总体规划相对比较符合村的农民建房，努力使农民建房在规划内落地，尽量减少对各村实施村庄规划的影响。国土部门要提高服务能力和水平，做好农转用报批工作，重点要及早解决高农保率村的3亩农民建房启动指标。要提高供地率，利用好已下达的农转用指标，各镇（街道）要做好征地工作，切实保证 “转而未供”农民建房用地的落实。
（三）下定决心，强势推进，严格执行“先拆后建”政策。全市上下要统一思想，必须坚持“先拆后建”这个政策不动摇。镇（街道）工作人员要切实增强工作责任心，加强政策宣传，做细做深农民思想工作，为拆除老屋奠定良好的群众基础。党员干部要发挥示范带头作用，促进本村的房屋拆除工作顺利开展。针对全市排屋中应拆老屋数量较多的实际，市政府及国土部门一定要仔细研究，充分考虑安全因素，走出一条新路子，出台可操作措施，在确保安全和不影响其他村民正常生活的前提下，通过老屋调剂等有效手段解决插花屋的拆除问题。要从我市农村“小辈住新房、老人住老屋”的实际出发，在有条件的村启动老人公寓建设，使老年人在房屋拆除后 “住有所居”，减轻老屋拆除的压力和难度。市政府要严格老屋拆除验收标准，保持政策的延续性。国土工作人员要切实增强责任心，在审批农民建房的同时，要及时注销应拆老屋的土地证。在拆除应拆老屋的同时，要认真落实责任追究制度，加大违法用地和违章建筑的打击力度。
（四）积极复垦，集约用地，竭力拓展农村发展空间。宅基地复垦是实现农村经济社会可持续发展的重要举措。各级各部门要高度重视农村应拆老屋拆除后的宅基地复垦工作，要把宅基地复垦作为农民建房“拆屋、建房、复垦”三项主要工作内容之一列入考核。充分利用各种载体广泛开展宅基地复垦工作的宣传，使群众了解到宅基地复垦不仅能增加耕地面积、改善村内基础设施，还能给村集体和村民自身带来更多实惠，促进形成全社会理解和支持开展宅基地复垦工作的良好氛围。加强宅基地复垦的政策引导，从制定项目规划、实施补偿标准、落实建房指标到分配复垦耕地，要让村民全程参与，使农村宅基地复垦工作真正顺乎民意、合乎民情、深入民心。要加大补助奖励力度，及时提供落实配套资金，让村集体和村民真正得到实惠，进一步调动广大干部群众的工作积极性，推进宅基地复垦工作。
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