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浙江大学法学院 许 婷
【摘 要】温岭市新河镇把民主恳谈的方式引入人大会议，进行了一场公开的、参与式的预算改革。这一改革的意义在于使得民主恳谈形式制度化、激活了人大制度、政府行为更具合法性、突出了程序民主、实现了政府与民众间的双赢博弈。同时，改革要向下一步深化需要加强基层人大代表队伍建设、处理好党委与人大、政府的关系以及发挥社会组织的力量。
【关键字】预算改革民主恳谈人大制度
作为原创性的基层民主制度，温岭市的民主恳谈于2004年荣获“中国地方政府创新奖”。2005年7月，温岭市新河镇再次创新，把民主恳谈的方式引入人大会议，让民众与代表参与到公共预算的审核和监督过程中来。这样的改革被国内媒体广泛报道，也引起了学界的讨论，对其积极意义作了肯定。
新河预算改革的做法
新河镇05年预算改革中，镇人大代表通过民主恳谈的形式直接参与政府的预算过程。其具体做法是：将镇政府提出的财政预算草案提交给镇人大，经人大代表就预算的全部、具体的内容对政府进行询问并提出自己的修改意见之后，再由镇政府和人大的预算审查小组召开办公会议，共同修改预算，形成新的预算方案，然后提交人大会议通过。[2]而且，在这次新河镇预算审查改革中，经温岭市人大同意，镇人大会议闭幕后，将镇人大财政审查小组转变为财经小组，负责对预算执行情况的监督。这个财经小组是常设的专业化机构，具有咨询权、审查权、听取政府财政报告及参与政府下一季度预算制定的权力。
相比05年的做法，06年的预算改革在制度程序上有了改进。在预算初审民主恳谈会前，镇人大主席团请专家就预算的知识和人大代表的权利、义务的问题对人大代表及自愿参加的村民进行培训，使得代表及村民更明确的了解参与预算改革的积极意义。在预算初审民主恳谈会上，人大代表和自愿参加的村民在财经小组的主持下，分为农业、工业、社会发展组三组，就《政府预算细化说明》中的预算条目进行讨论。代表及村民的意见被整理成为《预算初审报告》，提交人大会议向代表们报告。
在人代会上，代表们首先讨论并通过了《新河镇财政预算民主恳谈会实施办法（草案）》，民主恳谈程序被正式写入实施办法。而且按照《实施办法》的规定，5名以上的代表联名，可以提出预算修正议案。在人代会预算民主恳谈会上，代表问询，政府答辩，会后，镇人大主席团成员、财经小组成员和镇政府代表共同召开了联席会议，讨论并形成了预算修改方案。此后，全体代表分为五个代表团对预算修改方案进行分组讨论和审议。代表们共提交了8份预算修正议案，经人大主席团程序审核，有效议案为2份（其他6份没有提出具体金额调整）。两项议案提交人大代表会的全体会议表决，都以多数通过，最终形成了《新河镇2006年财政预算修正案》。
新河镇的两次预算改革中，加大了预算过程的透明度和参与度，已经将原来政府拟定的只有少数人知道、而人大只负责通过的预算，改变成了人大代表真正的参与，并向社会公众公开的预算。
新河预算改革的五大看点
民主恳谈是一种商议式、参与式民主，人代制是一种代议制民主。将民主恳谈的形式引入基层人大，从而对政府预算进行监督，新河镇的预算改革为我们提供了一个多方位制度创新的范例。
看点一：民主恳谈形式制度化
民主恳谈会源于基层的创新，是没有法律地位的，属于体制之外的制度安排的自然生长。而要使这种体制外的制度安排具有合法性及可持续性，就涉及到一个制度框架问题，也就是民主恳谈与法律、法规和现有的一些具体制度协调的问题，而其中关键一环是与基层人大制度如何融合。
通过预算改革，新河镇开始将民主恳谈由一个民意沟通与表达的体制外制度安排演变成了一个民众参与决策的过程，并通过将民众参与决策与监督与现有人大体制的结合，开始了民众参与决策与监督的制度化演变。而且06年的人代会上，《新河镇财政预算民主恳谈会实施办法（草案）》的通过，使得新河人大预算民主恳谈会有了制度化的法律基础，使其不会因领导班子换届等情况变动而失去持续性。
看点二：民主恳谈激活人大制度
乡镇人民代表大会作为人民代表大会的基础，既是基层国家权力机关，又是民众参与农村基层政治、行使当家作主权利的主要形式。基层乡镇人大有四项法定的重要职权，即选举权、罢免权、重大事项决定权和对政府的监督权。[3]人大介入财政预算属于行使重大事项的决定权及对政府的监督权，然而长期以来，这项权力大多虚置。现在乡镇人大组成一般为退居二线的老干部或多是兼职，他们的政治素质、参政能力、思想观念等都不能与乡镇党委书记、镇长相比。因此，通过加强基层人大自身的决策机制使其发挥功能暂时还不太现实，而用民主恳谈来激活人大提供了可行之路。
通过民主恳谈，新河镇的人大代表和政府之间进行直接、有效的对话，人大参与到了政府预算的决策过程中，在形成人大与政府的制衡关系问题上迈出了重要的一步。在恳谈会前，人大代表接受了专业培训，使他们了解相关的知识和参与的程序和规则，从而提高他们的参与效率和质量。而且预算案的细化，使得人大对政府财政预算的审核，不仅有程序性及大纲性的审核，也有实体性及细目性审定，保证了监督的真正实效性。同时，新河镇的改革中成立了稳定的人大财政监督小组，通过这个专业化机构的设立，人大对公共预算的执行情况可以进行有效的监督。
看点三：政府行为更具合法性、正当性
民主政府源自民众的授权，政府合法性在于民众的认同[4]。政府的决策要保证民众的最大限度的参与，保证在综合各种利益诉求并达成共识的基础上形成决策；政府的行为要以民众的需要为导向，并对民众负责。这样的政府行为才能得到民众的认同而具有合法性与正当性。
通过恳谈，人大代表“民意”与政府直接对话，可以以此来表达与强化“民意”。政府了解到代表提供的信息，摸清民众对公共事务的关心热点，吸纳制定预算的有效方案与意见。对政府而言，这是一个接受民众参与决策的过程，是一个吸纳民众利益诉求的过程，是一个得到民众认同的过程。通过这样一个政府、人大和民众互动的过程，使公共预算在反映民众要求，为民众利益服务上具有了初步的制度保障，而且通过预算改革对政府权力形成新的制约，减少了“拍脑袋”决策，使得其行为更具合法性与正当性，并提高其治理能力，提供让民众满意和认同的公共产品和服务。并且在一定程度上改变了传统的官场文化及官场潜规则，由此也消除了滋生腐败的部分体制根源。
看点四：程序民主的突出
民主是实体民主与程序民主的统一，程序民主是实现实体民主的条件、途径和保障，没有程序规定，实体民主就只能停留在原则上、口头上。程序民主的基本要求大致有以下几点：平等选举、有效参与、充分知情、对决策过程的最终控制。
民主恳谈的形式作为决策之前必经的“前置环节”，突出了程序性的民主，因为它将民主的重点放在了解决具体事务上。民众与代表参与预算制定上，他们不仅可以了解有关信息，熟悉预算过程中出现的问题的症结，而且对解决问题的不同方法有权衡的权利，使得他们对决策过程能够有效的参与与控制。而且，从06年的预算改革中，我们更可以看到基层人代制的程序建设。从预算初审、人代会问询、修改草案制定、代表对修改草案的审议、预算修正议案的提出、人大主席团程序审核到最后的人代会表决，这一系列的程序都最大限度的保证了代表充分行使法律赋予的权力及权利，来制衡政府，从而保障民众利益。
看点五：政府及民众间的双赢博弈
结构取向上而言，民主政治过程实际上是对参与各方的权力与利益之间的平衡与协调[5]，是参与各方按照“游戏规则”博弈和妥协的过程。在传统治理模式中，政府权力、利益高度垄断，对社会公共事务进行全能主义的管理。随着改革开放的不断深入，社会法治化程度越来越高，公民社会逐渐兴起，利益个体化及多元化使得政府权力、利益的垄断逐渐被打断，而转向政府与民众间的博弈与妥协。
公共预算是一个资金、资源分配的过程，与政府、民众的切身利益息息相关，各利益主体间不可避免地会产生冲突与矛盾，这就需要找到一种途径来协调、解决他们之间的冲突与矛盾。以透明与参与为主要特征的预算改革就是通过公开的讨论和参与，通过政府、民众代表坐下来进行协商，使各方在这个过程中对自己在资源分配中应该得到多少形成一个理性有序的判断，这种民主决策的方式相对于过去的黑箱操作，相对于过去的不公开、不透明，无疑是一种较好的协调利益冲突、化解矛盾的方法。由于适时地吸纳了民众的参与，使得政府与民众间的总趋势是一种合作关系，呈现出正和博弈的双赢关系。而正是在这种良性趋势的推动下，社会各种资源的合理配置得到了较有力的体制性保障。
新河预算改革的改进之处
新河改革在带给我们很多创新点之余，也让我们对其改革的下一步深化进行思考。
加强基层人大代表的队伍建设
在预算改革中，我们发现人大主席团、专业的财经小组及对代表的专业培训都对代表参与质量与效率起到很大的作用。提出议案时，由于代表们不了解议案的基本要求，因而不能充分行使修改权，这些都让我们意识到加强 基层人大代表队伍建设的重要性。
首先，对于人大主席团，在法律上并没有对其性质、地位及职能进行明确规定，地方组织法中对其职能的界定使其活动空间基本局限于会议期间，易使之成为形式化的机构，真正在背后起作用的多为党组织。因此，将乡镇人大主须团改造为人大日常办事机构或常设机构很有必要。其次，人大，为兼职委员配备专业助理等方式，来逐步提高代表的素质。
处理好党组织与人大、政府的关系
在恳谈会中，乡镇党组织所处的位置及角色定位是个值得思考的问题。乡镇党委是我国农村基层政权的领导核心，其领导乡镇人大、乡镇政府的工作，对民主恳谈会等农村事务有把握大局的作用。但因为目前党组织仍是遵循与行政合一的模式，这种双重角色如处理不当，很容易造成人大工作陷入尴尬局面，难以做到对政府的有效监督。 因而，要转变乡镇党组织的领导方式，重新定位党组织的角色。党组织要摆脱原来的与行政合一的模式，而在人大与政府之间以第三者的身份出现，并凌驾于两者之上，才能更好地实现党组织的领导作用。制度化的民主恳谈的理想模式是，人大代表主持恳谈活动，乡镇政府作为听取意见的一方参加会议，并就恳谈的内容及情况做说明，就某些争论的问题进行答辩。而党组织作为指导者和协调者参加会议，在会议过程中帮助主持者把握方向，并在会议出现无法取得一致的结论时出面调解，即“人大（民众）质疑、政府答辩、党委协调”的三方恳谈模式。
发挥社会组织的力量，吸纳更多民众参与
在西方，利益集团和社会中介组织发育健全，往往是利益集团与政府对话，达成目标。在我国，公民社会刚刚兴起，社会组织力量也逐渐兴起，代表分散的个体，与政府对话来诉求利益。在新河，村民是松散的群体，通过民主协商影响公共政策很不容易。在财政监督方面，民众找人大财经小组代言，比自发形成效果要好。人大代表作为当地的政治精英和民意代表，吸收民主恳谈会一些积极因素，更容易达到有序的政治参与。但在这些官方的组织发挥作用之余，我们也思考，假如新河的民众可以自发组织在一起，通过一定的渠道来表达自己的意思，提起民主恳谈的程序，那么将会有更多的民众参与到社会事务中来。
这个问题的关键有二，一是民众是否有这样的意识来组织成团体表达意见，二是即使他们有，是否有这样的表达途径来诉求利益。从温岭几年来的民主恳谈实践中，我们可以看出民营经济的发达及温岭人一贯的合作传统逐渐培养了民众的民主意识，希望可以有自己的声音来维护自身利益，那么现在问题的关键就在于在体制内，温岭市及其各个乡镇是否有合法的渠道来吸纳社会组织的参与。温岭市目前的民主恳谈的提出者多为政府，而如何由民众来提出恳谈成了下一步改革的课题。比如说设计一定的程序，只要民众的数量及诉求内容符合要求即可以提出恳谈程序，比如说定期去民众组织中听取民意等等，都是今后探讨的话题。
参考文献：
［美］萨托利：《民主新论》，东方出版社1998年12月
慕毅飞、陈奕敏：《民主恳谈温岭人的创造》，中央编译出版社2005年5月
金太军、施从美：《乡村关系与村民自治》，广东人民出版社2002年7月
金太军：《乡镇机构改革挑战与对策》，广东人民出版社2005年3月
[1]许婷，浙江大学法学院硕士研究生
[2]李凡：“中国公共预算改革的突破对浙江温岭新河镇公共预算改革的观察”，《人大研究》2005年第12期
[3]胡念飞：“民主恳谈催生改革浙江温岭试验乡镇治理新模式”，《南方周末》20006年3月16日
[4]陈家刚：“政府创新与民主：一种分析模式”，中国政府创新网2005年9月5日
[5]徐家良：“民主合作制：政府与公民间的双赢博弈”，《浙江社会科学》2003年第1期
来源：2006-4-25《中国农村研究网》
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